nº 1.014 - 30 de enero de 2025

LO 1/2025, de 2 de enero: los MASC como presupuesto de procedibilidad en la jurisdicción civil

Diana Marcos Francisco. Profesora Titular de Derecho Procesal. Universidad Católica de Valencia San Vicente Mártir

Es necesario hacer sostenible el servicio público de justicia y acabar con la crispación social

¿Una medida procesal eficiente o que acabará siendo un trámite burocrático más?

El pasado 3 de enero se publicaba en el BOE la LO 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del servicio público de justicia. Y lo hacía con gran sorpresa para todos en días inhábiles procesalmente hablando. ¡La historia se repite: algo similar pasó con el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre!

¡La LO 1/2025 introduce numerosas reformas y medidas procesales de enorme calado como para haberse aprobado en pleno periodo navideño! Así, contiene dos Títulos (el segundo de ellos, a su vez, dos capítulos), ocho disposiciones adicionales, quince disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y treinta y ocho disposiciones finales, modificándose cinco leyes procesales (en el Capítulo II del Título II) y, también, otras veintinueve leyes (en las disposiciones finales primera a vigesimonovena), algunas que por cierto igualmente tienen carácter procesal.

Las novedades fundamentales se incluyen en los dos Títulos. En el Título I se introducen una serie de reformas que afectan a la organización judicial, reconducibles a dos tipos de medidas cruciales:

1) La supresión de los órganos jurisdiccionales unipersonales (juzgados) y la creación de los Tribunales de Instancia y del Tribunal Central de Instancia, con Secciones. En los primeros habrá una Sección Única (Civil y de Instrucción) o una Sección Civil y otra de Instrucción, además de posibles Secciones de Familia, Instancia y Capacidad; de lo Mercantil; de Violencia sobre la Mujer; de Violencia contra la Infancia y la Adolescencia; de lo Penal; de Menores; de Vigilancia Penitenciaria; de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social (art. 84 LOPJ). Y en el Tribunal Central de Instancia habrá una Sección de Instrucción, una Sección de lo Penal, una Sección de Menores, una Sección de Vigilancia Penitenciaria y una Sección de lo Contencioso-Administrativo (art. 95 LOPJ). Se trata de secciones que, a la postre, vienen a sustituir a los juzgados, y en las que también será posible la especialización de ciertas plazas para el conocimiento de determinados asuntos o de las ejecuciones del orden jurisdiccional de que se trate (art. 96 LOPJ).

2) Y la creación de las Oficinas de Justicia en los municipios, que darán soporte a los actuales Juzgados de Paz y que prestarán muchos más servicios de los que ahora prestan estos Juzgados. Por su parte, el Título II se estructura en el Capítulo I, que regula los «Medios adecuados de solución de controversias en vía no jurisdiccional» (MASC), y en el Capítulo II, que en teoría introduce una serie de medidas de agilización procesal, para lo cual reforma la Ley de Enjuiciamiento Criminal, la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Ley de Enjuiciamiento Civil, la LO reguladora de la responsabilidad penal de los menores y la Ley reguladora de la Jurisdicción Social.

Centrándonos en los MASC, uno de los cambios más importantes de la LO 1/2025 es la necesidad de tener que acudir a uno de estos medios antes de dirigirse a la jurisdicción civil para que ésta resuelva el conflicto. Sólo si se acude y se acredita haberlo hecho se admitirá la demanda declarativa (ex art. 5.3 LO 1/2025 este presupuesto de procedibilidad no resulta aplicable cuando se pretendan solicitar medidas cautelares, interponer demandas ejecutivas ni iniciar expedientes de jurisdicción voluntaria, salvo «los expedientes de intervención judicial en los casos de desacuerdo conyugal y en la administración de bienes gananciales, así como de los de intervención judicial en caso de desacuerdo en el ejercicio de la patria potestad»). En caso contrario, la demanda declarativa se inadmitirá (art. 403.2 LEC).

Es necesario hacer sostenible el servicio público de justicia y acabar con la crispación social

El legislador viene a justificar esta medida en el Preámbulo de la Ley en dos motivos fundamentales, a saber: tanto en la necesidad de hacer sostenible el servicio público de justicia, dado que cada vez es mayor la litigiosidad, como en la necesidad de articular medidas que fomenten la paz y que acaben con la crispación social que impera actualmente.

¿Y a qué MASC acudir?

Llama la atención que el legislador, pese a que en el Preámbulo adelanta la importancia de la mediación y las iniciativas en favor de ésta llevadas a cabo en España (aunque han sido insuficientes) y también reconoce que la UE ha pedido a los Estados miembros intensificar sus esfuerzos para fomentar su uso, haya decidido posibilitar acudir a un amplio elenco de MASC autocompositivos para dar por cumplido el presupuesto de procedibilidad. Así, es posible acudir a una negociación, conciliación, mediación, oferta vinculante confidencial, opinión de persona experta independiente o a cualquier otro MASC previsto en otras normas (arts. 5.1, 2º y 14.1 LO 1/2025). Esto quizás no sea lo más adecuado en una sociedad como la española, tan caracterizada por la falta de cultura en medios extrajudiciales de resolución de conflictos (en terminología inglesa, Alternative Dispute Resolution) y por su enorme ignorancia al respecto (es generalizado el desconocimiento sobre la mediación y el resto de MASC).

Si consideramos que en principio no se requiere abogado para acudir a estos MASC (ex art. 6.2 LO 1/2025 únicamente es preceptiva cuando se recurra a la oferta vinculante y la cuantía del asunto supere los 2.000 euros, salvo que una ley sectorial no exija tal asistencia letrada), es probable que los justiciables desconozcan que deben hacerlo, cómo hacerlo y cuál es el medio extrajudicial más adecuado para resolver el caso. Habrá que ver hasta qué punto los nuevos servicios de MASC previstos en la Disposición adicional tercera resultan útiles al efecto o si los ciudadanos acabarán acudiendo a abogados para que les asesoren e, inclusive, intervengan en los MASC (aunque su intervención no sea obligatoria), como parece más probable. De ser así, el papel de los abogados será crucial en el fomento de los MASC y en la correcta elección del adecuado. Y hay que tener en cuenta que, si los abogados intervienen en los MASC aun sin ser preceptiva su participación, dicha asistencia será gratuita para las personas titulares de la asistencia jurídica gratuita cuando se deba garantizar la igualdad de armas, esto es, la parte con recursos económicos para litigar decida hacer uso de abogado (art. 11.1 LO 1/2025 y art. 6.11 de la Ley 1/1996, de 10 d enero, de asistencia jurídica gratuita). De ahí que 6.3 LO 1/2025 exija informar a la contraparte, sea en el requerimiento o en los tres días siguientes a recibir la propuesta la parte requerida, de su intención de servirse de abogado, para que la contraparte pueda decidir hacer lo mismo.

Nótese que la LO 1/2025 no ha modificado el citado art. 6 LAJG para incluir en él los gastos que puedan derivar del MASC (p. ej., en los honorarios del tercero neutral o las tasas de la institución, como podría ser la Corte de Arbitraje y Mediación de la Cámara de Valencia). En consecuencia, salvo que estemos en comunidades autónomas que decidan incluir estos gastos en la justicia gratuita (p. ej., en la Comunidad Valenciana el art. 41 Ley 24/2028, de 5 de diciembre, de mediación, regula supuestos de mediación gratuita, desarrollados en el Capítulo VIII del Reglamento de mediación de la Comunidad, aprobado por Decreto 55/2021, de 23 de abril), difícilmente se acuda a MASC como la mediación o conciliación «privadas», en que los gastos parecen mayores que una simple negociación entre las partes (con o sin ayuda de sus abogados). Cuestión diferente es que acaben existiendo mecanismos públicos de acceso gratuito para las partes, como pretende el art. 11.2 la LO 1/2025. De ser así, no tendría nada que objetar.

No siempre hay que acudir a un MASC como presupuesto de procedibilidad en la jurisdicción civil

Siendo la regla general el comentado presupuesto de procedibilidad, la propia LO 1/2025 establece excepciones. Así, no será necesario observarlo (art. 5.2 LO 1/2025) en los procesos declarativos que tengan por objeto:

a) La tutela judicial civil de derechos fundamentales;

b) La adopción de las medidas previstas en el artículo 158 del Código Civil;

c) La adopción de medidas judiciales de apoyo a las personas con discapacidad;

d) La filiación, paternidad y maternidad;

e) La tutela sumaria de la tenencia o de la posesión de una cosa o derecho por quien haya sido despojado de ellas o perturbado en su disfrute;

f) La pretensión de que el tribunal resuelva, con carácter sumario, la demolición o derribo de obra, edificio, árbol, columna o cualquier otro objeto análogo en estado de ruina y que amenace causar daños a quien demande;

g) El ingreso de menores con problemas de conducta en centros de protección específicos, la entrada en domicilios y restantes lugares para la ejecución forzosa de medidas de protección de menores o la restitución o retorno de menores en los supuestos de sustracción internacional;

h) El juicio cambiario.

Tampoco será necesario observarlo en conflictos civiles en casos de violencia de género (art. 4.2 LO 1/2025, por remisión al art. 89.9 LOPJ); cuando se pretenda presentar una petición de proceso monitorio europeo (no así, español) o demanda de escasa cuantía conforme a los Reglamentos (CE) nº 1896/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, y nº 861/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de julio de 2007, respectivamente (art. 5.3 LO 1/2025), ni para iniciar procedimientos concursales (art. 3.2 LO 1/2025).

¿Y qué sucede con los conflictos derivados de relaciones de consumo cuando pretende demandar un consumidor afectado? Para estos casos, lamentablemente las cosas no están tan claras, dada la oscura redacción de la Disposición adicional séptima de la LO 1/2025 (bajo la rúbrica «litigios en materia de consumo»). En el Preámbulo de esta Ley no se exceptúan estos casos del cumplimiento del presupuesto de procedibilidad. De él y de la citada Disposición adicional séptima parece desprenderse que el consumidor podrá optar de entre una gran variedad de MASC y acudir al que estime más oportuno, de entre los previstos: 1) en el propio Capítulo I del Título II de la LO 1/2025 para relaciones de derecho privado en general; 2) en la Ley 7/2017, de 2 de noviembre, por la que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/11/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativa a la resolución alternativa de litigios en materia de consumo, para el concreto ámbito del consumo; 3) así como en otras normas para sectores o supuestos específicos. En este sentido cabe citar, p. ej., las reclamaciones extrajudiciales previstas para el sector financiero (establecidas por el art. 30 de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de Medidas de Reforma del Sistema Financiero) o del transporte aéreo (a que se refiere la Orden TMA/201/2022, de 14 de marzo, por la que se regula el procedimiento de resolución alternativa de litigios de los usuarios de transporte aéreo sobre los derechos reconocidos en el ámbito de la Unión Europea en materia de compensación y asistencia en caso de denegación de embarque, cancelación o gran retraso, así como en relación con los derechos de las personas con discapacidad o movilidad reducida) o la reclamación extrajudicial previa introducida ex novo por la LO 1/2025 en el art. 439 bis LEC «relativa a la actividad de concesión de préstamos o créditos de manera oficial». En cualquier caso, es reseñable la conveniencia para el consumidor de acudir a los MASC previstos en la legislación de consumo o, en su caso, a los mecanismos públicos ex art. 11.2 la LO 1/2025, fundamentalmente por su gratuidad.

Parece, pues, que no basta con haber presentado una simple «reclamación extrajudicial previa» ante la empresa o profesional demandado, sino que esta reclamación extrajudicial previa sólo equivaldrá al cumplimiento del presupuesto de procedibilidad en aquellos supuestos especiales que expresamente se prevean por ley, como los supra citados.

¿Y cómo se debe acreditar el cumplimiento de este presupuesto de procedibilidad?

Junto con la demanda se debe aportar el documento que acredite el intento infructuoso (arts. 10.1 LO 1/2025 y 264.4º LEC). Será más fácil disponer de él cuando haya intervenido un tercero neutral (mediador o conciliador, p. ej.) porque será este quien deberá expedirlo a instancia de cualquier parte, haciendo constar la información contenida en el art. 10.3 LO 1/2025.

Las cosas se complican si no ha intervenido dicho tercero, dado que en tal caso el documento deberá ser firmado por las dos partes y hacer constar toda una serie de extremos, uno de los cuales es «la declaración responsable de que las dos partes han intervenido de buena fe en el proceso» y que puede conducir a discrepancias y a no querer firmar el documento. Tampoco será fácil cuando se haya enviado un burofax invitando a un MASC o incluso formulando una propuesta de solución y el mismo no se recoja. En estos casos, «podrá acreditarse el intento de negociación mediante cualquier documento que pruebe que la otra parte ha recibido la solicitud o invitación para negociar o, en su caso, la propuesta, en qué fecha, y que ha podido acceder a su contenido íntegro» (art. 10.2 in fine LO 1/2025).

Y para el caso de que no haya sido factible ni siquiera este intento (por desconocer el domicilio del demandado o el medio por el que requerirle), podrá acreditarse mediante una declaración responsable de la propia parte sobre esta imposibilidad (art. 264.4 LEC).

¿Estamos ante una medida procesal eficiente?

Tras lo expuesto, y a modo de reflexión final, cabe temer que la necesidad de acudir a los MASC como presupuesto de procedibilidad, tal y como se ha articulado, acabe siendo un mero trámite burocrático más, precisamente lo contrario a lo pretendido (eficiencia procesal), y alargue más la resolución de conflictos, en lugar de incrementar la capacidad negociadora de las partes para que éstas alcancen un acuerdo y pongan fin a su controversia. Esperemos me equivoque y estemos ante una regulación que, tras su entrada en vigor el 3 de abril de este año, comience a pacificar la sociedad y no haga recordar el fracaso de la conciliación previa obligatoria prevista en el art. 460 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881, precisamente eliminada por la Ley 34/1984, de 6 de agosto, por sus resultados tan poco satisfactorios. ■