nº 1.018 - 30 de mayo de 2025
Vivienda asequible en España: la concesión de obras como alternativa
Carlos Lora González. Abogado de Derecho público y regulatorio en Uría Menéndez. Profesor ayudante doctor en la Universidad Francisco de Vitoria
El carácter patrimonial del negocio hace que tales proyectos únicamente puedan ser ejecutados sobre suelos de propiedad pública
Resulta necesario suprimir los dos óbices regulatorios que están impidiendo en la práctica la utilización de concesiones de obras como alternativa para desarrollar proyectos de vivienda asequible
En los últimos años, garantizar el acceso de los ciudadanos a la vivienda se ha convertido en una prioridad para los poderes públicos. Entre las distintas políticas de vivienda adoptadas en los últimos años a este fin, se encuentra el desarrollo de los denominados proyectos de vivienda asequible, dirigidos a satisfacer la necesidad de vivienda de estratos medios de la población que, sin disponer de capacidad suficiente para comprar o arrendar una vivienda en el mercado libre, tampoco pueden beneficiarse de los programas de vivienda social.
La vivienda asequible, una corriente en boga en los países de nuestro entorno
Bajo el paraguas de la vivienda asequible, la mayoría de los países europeos de nuestro entorno están interviniendo el mercado de vivienda mediante distintas clases de técnicas con el objetivo de atajar el problema de acceso a la vivienda que sufren las rentas medias.
Por ejemplo, en Irlanda, el programa Housing for All consiste en la compra futura de unidades residenciales aún no construidas situadas en ciudades tensionadas (como Dublín y Cork) a promotoras escogidas en concurso para ser destinadas a programas como el Local Authority Affordable Purchase Scheme o el LDA Cost Rental, entre otros. En Portugal, el Ayuntamiento de Lisboa ha lanzado los programas Affordable Income Program, basado en la promoción pública o privada mediante la técnica concesional para incrementar el parque público de viviendas destinado a rentas medias, y Lisbon Housing Cooperatives, que permite a las familias autopromover sus viviendas en suelo público mediante la formación de cooperativas a cuyo favor se constituyen derechos de superficie de hasta 90 años de duración. Y en Francia se ha puesto en marcha el programa Logements Intermédiaires o LLI, consistente en viviendas de promoción privada destinadas al alquiler a una renta entre un 15 % y un 20 % inferior a la de mercado a cambio de incentivos fiscales para los promotores.
¿Qué está pasando en España con el mercado de vivienda asequible?
En España, las Administraciones públicas aún presentan cierta timidez para desarrollar esta clase de proyectos. Junto con algunas iniciativas relevantes en materia de financiación pública a la promoción de vivienda asequible, la compra o el alquiler, la mayor parte de las viviendas asequibles que están en funcionamiento en España derivan de negocios jurídicos patrimoniales (concesiones demaniales o derechos de superficie) promovidos por distintas Administraciones públicas (locales y autonómicas) para la construcción de viviendas sobre suelo público. Mediante esta fórmula, promotores privados adquieren derechos de uso de parcelas públicas a muy largo plazo (hasta 75 años en el caso de las concesiones demaniales o hasta 99 años en el de los derechos de superficie) para construir y explotar viviendas a precios y en condiciones predeterminados por la ley.
En términos generales, estos esquemas están funcionando razonablemente bien y, en algunos casos, las viviendas construidas al amparo de esos negocios patrimoniales ya han proporcionado liquidez al promotor inicial, al haberse transmitido a inversores institucionales dedicados a su explotación. Previsiblemente, a la vista de la extensa duración de esos derechos, los activos serán transmitidos en alguna ocasión posterior, dando entrada a fondos dedicados a infraestructuras sociales, más acostumbrados a lidiar con horizontes de inversión más prolongados.
Sea como fuere, el modelo español de vivienda asequible presenta una evidente limitación, toda vez que el carácter patrimonial del negocio hace que tales proyectos únicamente puedan ser ejecutados sobre suelos de propiedad pública (estatal, autonómica o municipal). Esta circunstancia limita enormemente la potencialidad de este mercado, ya que deja fuera una gran cantidad de suelo no construido –actualmente en propiedad de manos privadas– que también podría movilizarse para que se desarrollaran proyectos de vivienda asequible.
La concesión de obras como alternativa
La utilización de la concesión de obras como técnica alternativa a los negocios patrimoniales empleados hasta el momento para promover proyectos de vivienda asequible podría acabar con esta limitación. Y ello por cuanto, si el acceso a la vivienda se concibe como una necesidad pública similar a la que los ciudadanos tienen de desplazarse por carreteras o acudir a un hospital, nada impide que la Administración, en cuanto personificación de ese colectivo, pueda satisfacerla del mismo modo que, durante décadas, lo ha hecho con otras necesidades.
Sobre este esquema, las Administraciones públicas podrían definir una necesidad de vivienda asequible para su ámbito de actuación y convocar una licitación para satisfacerla mediante la aportación del suelo y la experiencia constructiva y de explotación necesarios para ello, a cambio del correspondiente precio. Ese precio, no obstante, solo remuneraría parte del esfuerzo inversor privado y el razonable margen a obtener por este, en la medida en la que las rentas que percibieran de los inquilinos de las viviendas completarían el retorno final que correspondería al concesionario, abaratando sustancialmente el coste de las prestaciones para la Administración. En definitiva, mediante esta fórmula, todos ganan: los ciudadanos ven incrementada la oferta de vivienda a unos precios inferiores a los del mercado; las Administraciones satisfacen una necesidad perentoria a un coste inferior al de mercado; y los inversores ponen su experiencia de gestión al servicio de la sociedad, permitiendo traer al mercado de vivienda asequible las eficiencias propias del sector privado.
Sin embargo, la articulación de proyectos de vivienda asequible mediante concesiones de obra pública en España se enfrenta hoy por hoy a dos óbices regulatorios que desincentivan a los inversores de participar en licitaciones de ese tipo de concesiones. En primer lugar, una menor duración máxima de las concesiones de obra pública (40 años) frente a los negocios patrimoniales (75 años para las concesiones demaniales y hasta 99 años para los derechos de superficie), que hace menor el horizonte de inversión. En segundo lugar, la limitación del retorno que un inversor puede obtener en proyectos de concesión de obra pública por aplicación de la normativa de desindexación de la economía española (rendimiento medio en el mercado secundario de la deuda del Estado a diez años en los últimos seis meses más 200 puntos básicos) frente al que puede obtener en negocios patrimoniales (donde no existe limitación y cada Administración tiene margen para configurarlo según las necesidades del mercado).
A la vista de lo anterior, resulta necesario suprimir los dos óbices regulatorios que están impidiendo en la práctica la utilización de concesiones de obras como alternativa para desarrollar proyectos de vivienda asequible en los que la Administración pueda poner en circulación suelos privados para ello. ■