nº 1.019 - 26 de junio de 2025

La caducidad como forma de terminación del procedimiento administrativo

J&F

A menudo pienso en cómo se han ido complicando las instituciones jurídicas, incluso las más sencillas. Aquellas que no en pocas ocasiones se entremezclan y confunden, como son, en el ámbito administrativo, la prescripción y, sobre todo, que es a lo que aquí quiero referirme, la caducidad.

Esa previsión que, sobre la terminación del procedimiento administrativo, dispone que «pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, y la declaración de caducidad» (artículo 84.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento administrativo Común de las Administraciones Públicas).

Claro está, que el análisis de la caducidad del procedimiento necesita de la previa reflexión sobre dos cuestiones. De un lado, sobre la obligación de resolver establecida en el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, eso de que «la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación». De otro, que el efecto de la falta de resolución expresa en aquellos procedimientos en los que, iniciados de oficio, la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad, previsión contenida en el artículo 25.1 b) de la propia Ley.

Plazo que, para resolver (y notificar, conviene no olvidarlo), comprende desde la fecha del acuerdo de iniciación hasta la fecha en la que se notifica la resolución al interesado. Plazo que, de manera general se fija en tres meses. Previsiones ambas, tanto la relativa a la duración del plazo como a la de su cómputo establecidas en el artículo 21.3 de la Ley.

Entre ambos apartados del artículo 21 (el primero y el tercero) se ubica una (doble) previsión de capital importancia, como es que, por una parte «el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento» y que «este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea».

A menudo nos encontramos con que la Administración entiende que existe un determinado plazo (superior a ese genéricamente establecido) sin que se cumplan los requisitos establecidos para ello.

Si en la norma que regula un determinado procedimiento no se establece previsión específica, lo primero que ha de pensarse es que el plazo para resolver y notificar, una vez iniciado ese procedimiento, es el previsto de manera general en el referido artículo 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, esto es, tres meses.

Plazo que puede ser mayor porque lo establezca la propia norma que regula el procedimiento. Supuesto en el que se ha de entender que caben dos posibilidades. Si la norma que regula el procedimiento tiene carácter reglamentario esa previsión expresa, la de la duración máxima del procedimiento no podrá exceder de seis meses (como plazo máximo), en tanto que por norma con rango de ley (o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea) y ya sea la que regula el procedimiento o en otra norma (con rango de ley) distinta, se podrá establecer un plazo mayor, previsión que, establecida en el artículo 21.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, no dispone un límite máximo en cuanto a la duración que se fije para la resolver y notificar el procedimiento.

Ningún problema (o, más precisamente, menos problemas) plantea la duración del procedimiento cuando es establecida en la propia norma en la que se regula y ordena ese procedimiento (hasta seis meses si la norma reguladora es reglamentaria y un plazo superior cuando esa norma que regula el procedimiento tiene rango legal).

El problema se presenta, y de una forma mucho más habitual de lo que pudiera parecer, cuando la duración del procedimiento se viene a establecer en una ley (norma con rango de ley) diferente a aquella en la que se regula el procedimiento y, más aún, cuando en una norma con rango de ley se pretende establecer los tiempos máximos de duración de diversos (que pueden ser unos cuantos, muchos o muchísimos) procedimientos. Es posible, pero hay que hacerlo bien, entendiendo por hacerlo bien el precisar de forma concreta e inequívoca el procedimiento al que se le señala un plazo específico superior al establecido de manera general, sin que resulten adecuadas (y, por tanto, válidas) referencias genéricas y, por tanto, indeterminadas (procedimientos en materia de agricultura y ganadería, por ejemplo) y se pretende la inclusión, en esa referencia genérica, de concretos procedimientos (como pudieran ser, por ejemplo, en materia de infraestructuras agrarias o de sanidad animal).

Resulta necesario una precisa identificación. Más aún cuando se trate de procedimientos en los que, de lo que se trata, es de depurar responsabilidades por la comisión de ilícitos administrativos y que pueden dar lugar a la imposición de sanciones administrativas.

Hay Administraciones que lo han entendido así y publican leyes detalladas en las que se ofrece información sobre los elementos esenciales del procedimiento como son el plazo para resolver o los efectos del silencio. Otras no.

Conviene recordar, en todo caso, que en el apartado cuarto de ese mismo artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se establece que «las Administraciones Públicas deben publicar y mantener actualizadas en el portal web, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo».

No hacerlo así, además de una chapuza, supone la infracción de varios (y no son pocos) principios de actuación que el artículo 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, impone a las Administraciones Públicas, porque la razón de ser de las Administraciones públicas es servir a los intereses generales, función que no la exime de cumplir con el ordenamiento jurídico o, al menos, eso es lo que nos dicen los artículos 9.1 y 103.1 de la Constitución.

Por cierto, conviene recordar para terminar, que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha establecido que en los supuestos en los que existan indicios suficientes de que se ha podido producir la caducidad del procedimiento sancionador, el tribunal sentenciador puede y debe proceder de oficio a su análisis y resolución, sin necesidad de que haya sido alegada por alguna de las partes, eso sí, previo trámite de audiencia (Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 2023, recurso 4459/2022). ■