La transformación urbanística del suelo y el equilibrio entre interés general y derecho de propiedad
Santiago Bueno Jurado
Abogado del Departamento de Administrativo y Sectores Regulados, Urbanismo y Medio Ambiente. Ramón y Cajal Abogados
El reto no es cuestionar la planificación, sino recuperar su eficacia sin desnaturalizar su función pública
La planificación deja de ser legítima cuando se convierte en una limitación desproporcionada
El suelo no vale por lo que es, sino por lo que la norma le permite llegar a ser
El pasado 20 de octubre de 2025, la CNMC abrió un trámite de consulta pública sobre la transformación urbanística del suelo para vivienda, una iniciativa que pone sobre la mesa uno de los factores estructurales de la crisis habitacional española: el suelo como recurso finito, intensamente regulado y, al mismo tiempo, imprescindible para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna.
La ordenación pública del territorio constituye un instrumento esencial al servicio del interés general. Sin embargo, su desarrollo normativo ha derivado en una creciente rigidez. La Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones configuró el suelo urbanizable como categoría residual para ampliar la oferta y moderar los precios, si bien la práctica demostró que la liberalización no garantizó su efectiva transformación, debido a la complejidad del planeamiento y la lentitud de la gestión. Posteriormente, con la aprobación de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, se produjo una inversión del modelo, instaurándose un sistema binario –suelo rural y suelo urbanizado– en el que únicamente podía calificarse como urbanizable el estrictamente necesario, previa tramitación reforzada que incluía la modificación del plan, información pública e informes sectoriales. El resultado fue un control más intenso, aunque con una menor capacidad efectiva para la producción de vivienda.
El legislador estatal reconoció este desfase entre planificación y ejecución en la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas y en el RDL 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el TRLSRU, al constatar que el problema no residía ya en la escasez de suelo clasificado, sino en la dificultad de intervenir sobre la ciudad existente, derivada de la acumulación de cargas y de la práctica equiparación entre suelos rurales y urbanizados. En consecuencia, se incorporaron mecanismos de flexibilización y la exigencia de la memoria de sostenibilidad económica.
La cuestión, por tanto, no es si debe existir planificación –que es indiscutible–, sino si el diseño actual ha llevado el control más allá de lo razonable, convirtiéndolo en un factor de inmovilismo. Por ello, el reto es recuperar la eficacia del planeamiento sin desnaturalizar su función pública, de modo que el urbanismo pueda combinar seguridad jurídica, proporcionalidad y respuesta real a las necesidades de vivienda.
El régimen urbanístico de la propiedad del suelo como límite a la potestad de panificación
La configuración jurídica de la propiedad del suelo opera como contrapeso necesario frente a la potestad de ordenación del territorio. En este sentido, el derecho de propiedad no se agota en su dimensión urbana, sino que se proyecta también sobre el ámbito rústico, donde el dominio comprende usos ordinarios como las técnicas de cultivo, el aprovechamiento cinegético, la explotación forestal o las actividades ganaderas. Aunque todas las facultades del derecho de propiedad se encuentran condicionadas por su función social, ello no habilita a la Administración a imponer restricciones que excedan de la finalidad legítima de la ordenación ni a despojar al propietario del contenido útil de su derecho.
Por ello, el debate sobre la política del suelo no puede reducirse a una cuestión meramente urbanística. Debe abordarse desde una perspectiva más amplia, que concilie la función social de la propiedad con su garantía constitucional. Solo así la planificación podrá cumplir su finalidad pública sin incurrir en excesos que, bajo la apariencia de interés general, terminen vulnerando el equilibrio entre el poder de ordenación y los derechos inherentes al dominio.
La doctrina del TEDH: limitaciones, indemnización y justo equilibrio
La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha perfilado un estándar exigente en la interpretación del artículo 1 del Protocolo Adicional nº1 del Convenio Europeo, que protege el derecho de propiedad frente a las injerencias del poder público. Así, en el caso de Sporrong y Lönnroth c. Suecia (23-9-1982), el TEDH marcó el punto de partida al revelar la estructura tripartita del precepto: el respeto al goce pacífico de los bienes, la posibilidad de privación por causa de utilidad pública y la facultad de los Estados de regular su uso en atención al interés general. De aquella decisión surgió la idea que sustenta toda la doctrina posterior, esto es, el principio de justo equilibrio entre las exigencias del interés general y la protección de los derechos individuales.
Esa noción se consolidó en el caso James y otros c. Reino Unido (21-2-1986), donde el Tribunal afirmó que ninguna medida estatal –ya sea privativa o meramente regulatoria– puede analizarse de forma aislada, pues todas deben interpretarse a la luz del principio general de proporcionalidad, que garantiza que el sacrificio impuesto al particular no resulte excesivo respecto al fin público perseguido. Más adelante, en el caso Beyeler c. Italia (5-1-2000), el TEDH amplió el alcance del precepto al entender que incluso las actuaciones administrativas que no privan formalmente de la propiedad, pero impiden su disfrute o cuestionan su titularidad, constituyen una injerencia contraria al Convenio si quiebran ese equilibrio.
En suma, la doctrina del TEDH recuerda que toda actuación pública sobre la propiedad debe ajustarse a la ley, perseguir un fin legítimo y respetar el justo equilibrio entre interés general y carga individual.
Conclusión: un equilibrio aún por alcanzar
El trámite de consulta pública abierto por la CNMC ofrece la oportunidad de revisar un modelo en el que la planificación abunda, pero la gestión resulta insuficiente, y en el que la seguridad jurídica de propietarios y promotores se desvanece entre trámites e informes. Más que nuevas normas, quizás resulta necesario redefinir los instrumentos que permitan transformar el suelo en vivienda con eficacia, proporcionalidad y certidumbre dentro del marco constitucional y europeo.
Por ende, ese valor potencial, condicionado por la regulación y la gestión, refleja el verdadero desafío del urbanismo contemporáneo: armonizar interés general y propiedad privada en un equilibrio que permita que el suelo –ni inmovilizado ni descontrolado– vuelva a ser el motor de vivienda y desarrollo económico sostenible. ■