nº 973 - 29 de abril de 2021
Administración electrónica o de si sueñan los robots con procedimientos electrónicos
(Sobre el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos)
J & F
Cuando todos nos preparábamos para recibir una nueva ampliación del plazo previsto en la disposición final séptima de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento administrativo Común de las Administraciones Públicas, y una nueva demora en cuanto a la entrada en vigor (y producción de electros) de las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, en el Boletín Oficial del 31 de marzo de 2021 (miércoles, víspera de Jueves Santo) se publicada el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, al que bien podemos denominar, entre nosotros y en confianza, como el ReME.
Se trata, como pretende explicar ese texto introductorio que antecede al propio ReME, de desarrollar las previsiones establecidas en la esas dos leyes que fueron aprobadas el 1 de octubre de 2015, la del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Púbicas (LPACAP) y la de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) en «el sentido de que la tramitación electrónica de los procedimientos debe constituir la actuación habitual de las Administraciones Públicas, y no solamente ser una forma especial de gestión de los mismos», lo que hace preciso «concretar las previsiones legales con el fin, entre otros aspectos, de facilitar a los agentes involucrados en el uso de medios tecnológicos su utilización efectiva, aclarando y precisando, al mismo tiempo, aquellas materias reguladas en estas leyes que permiten un margen de actuación reglamentaria».
Dicho lo cual, y una vez recogida la complaciente versión oficial, parece preciso realizar una serie de anotaciones o glosas a una norma que materializa y precisa la forma en la que tiene que funcionar el sector público, o que supone que el procedimiento es electrónico, que el expediente administrativo es electrónico y que la relación electrónica, con las Administraciones Públicas, es potestativa para las personas físicas (que puede imponer a la Administración la forma de la relación), obligatoria para el resto de sujetos e imperativa para la propia Administración.
La invasión electrónica
El «nuevo» sistema se aprobó y publicó en octubre de 2015 y entró en vigor en octubre de 2016. Pero no todo él (no toda la Galia quedo ocupada por los medios electrónicos), había zonas que, pobladas por irreductibles personajes, resistían, como siempre, al invasor electrónica. Y cuatro años y medio después (o cinco y medio, según se mida), se nos presenta un desarrollo normativo y se hace como si fuera algo normal. Es tarde.
La resistencia al cambio está dentro de la propia organización. En el interior de la misma Administración. Pero eso no puede justificar una demora inexcusable.
Un gran avance que bien podría no serlo
Una lectura de esas explicaciones que se realizan el texto que precede al ReME nos sitúa en otros tiempos y bien podríamos escuchar la legendaria frase de hace más de cincuenta años… un pequeño paso para las personas, pero un gran paso para la Administración.
Pero eso no es nuevo. Hace tiempo que la Administración (entiéndase, gran parte de sus recursos), navega a la deriva. Y lo hacen porque, en gran medida, se ha perdido el rumbo.
Es como si determinados preceptos constitucionales se estuvieran diluyendo y su lectura no resultara clara. Eso de que los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico y aquello de que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
Para el Consejo de Estado (Dictamen 45/2021, de 18 de marzo, la tramitación del expediente ha sido larga y cuidada (página 37), aunque llama la atención la escasa atención que presta a la evaluación ex post (página 76), si bien merece un juicio favorable… en cuanto unifica en un mismo texto todos los aspectos relacionados con la actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos y acomete una importante labor de sistematización y ordenación de esta materia, con un notable esfuerzo de simplificación de conceptos técnicamente complejos (página 79).
En busca del protagonista perdido
El sistema normativo de Administración y procedimiento, así como el ReME, en cuanto previsiones para el uso de los medios tecnológicos ponen en el centro de la regulación a la Administración.
Y es que el Reglamento está realizado en clave de Administración, y no de administrado, lo que, en buena medida, supone ignorar a los usuarios. No parece que las personas (ciudadanos, interesados…) sean la medida de esa Administración electrónica.
Una vez más… luces y sombras (una sombra alargada y asimétrica)
A su favor, y como hemos visto señala el Consejo de Estado, se produce un desarrollo unificador de todas las cuestiones relacionadas con la actuación y el funcionamiento de la Administración por medios electrónicos.
Ahora bien, este balance no resulta tan sencillo porque la norma presenta importantes asimetrías, entendiendo por tales la falta de correspondencia en la regulación jurídica.
1) Se establecen canales de asistencia, como medios de comunicación con los ciudadanos, pero nada se precisa sobre su utilización (artículo 4).
2) Se desarrollan los medios de la Administración, sin una correlativa preocupación por los ciudadanos (artículos 5 a 10).
3) Se realiza una enmarañada regulación de identificación y firma que, por su innecesariedad, será una segura fuente de problemas. Innecesaria por la regulación legal de esos asuntos (Ley 6/2020, reguladora de determinados aspectos de los servicios electrónicos de confianza) y, sobre todo, del Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de julio de 2014 relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por la que se deroga la Directiva 1999/93/CE (el viejo error de regular reglamentariamente lo ya regulado por un Reglamento de la Unión Europea)
4) Una regulación de los registros que, bien es cierto, derivada de que ha de limitarse a la Administración del Estado para no invadir competencias autonómicas, resulta escasa.
5) Una regulación confusa de todo los que rodea al expediente electrónico al archivo, a la conservación de documentos…
6) Una regulación incompleta respecto de la actuación administrativa automatizada (artículo 13, pero también en los artículos 20, 21, 48…).
7) El encaje con previsiones anteriores que resultan esenciales y que se modifican, pero sin que se produzca una mayor integración que resulta necesaria (Esquena Nacional de Seguridad y Esquema Nacional de Interoperabilidad, Reales Decretos 3 y 4/2010).
Y es que ninguna visión, por objetiva que sea, permite pensar que hayamos llegado. Este nuevo Reglamento de actuación y funcionamiento de la Administración por medios electrónicos es eso, el ReME, un remiendo más en el camino. Sería una ingenuidad pensar que es el ReMe-dio. ■