nº 992 - 26 de enero de 2023
¿Son suficientes las medidas de simplificación administrativa implementadas para desarrollos de proyectos renovables?
Carlos Tallón. Asociado Principal. Derecho Público y Sectores Regulados en Deloitte Legal
El crecimiento exponencial del despliegue de proyectos de origen renovable en España está ocasionando que algunas Administraciones Públicas se enfrenten a un riesgo real de colapso que compromete enormemente la viabilidad de proyectos
Todas las iniciativas de agilización implementadas en España y en la Unión Europea están muy centradas en corregir situaciones a corto plazo, pero ninguna de ellas tiene una clara vocación de permanencia.
Todos los agentes que intervienen en este mercado, también los asesores legales, se enfrentan a diario con determinadas circunstancias externas que están teniendo un impacto significativo en la ralentización del desarrollo de los proyectos de producción de energía eléctrica de origen renovable en España.
A los continuos cambios del entorno regulatorio del sector eléctrico –algo a lo que los operadores estaban casi acostumbrados– se ha añadido una poco previsible evolución de los mercados financieros, marcada por un notable incremento de la inflación –y la consiguiente escalada de precios–, que ha dado lugar a la adopción de medidas de contingencia para controlar la volatilidad de los precios –la más evidente, la subida de tipos por parte de los Bancos Centrales–, circunstancias que en su conjunto ponen en cuestión las expectativas iniciales que los promotores e inversores depositan en este tipo de proyectos.
Sin embargo, al margen de todo lo anterior, no cabe duda de que existen obstáculos más fácilmente removibles que también afectan a la evolución del sector. El crecimiento exponencial del despliegue de proyectos de origen renovable en España está ocasionando que algunas Administraciones Públicas se enfrenten a un riesgo real de colapso que compromete enormemente la viabilidad de proyectos.
En unos casos, por riesgo de incumplimiento de los hitos administrativos introducidos por el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio; aunque esta regulación, en un primer momento, supuso un acicate para aquellos promotores que estaban desarrollando proyectos viables y coadyuvó a desatascar los nudos de acceso y conexión –dado que la especulación estaba tomando un protagonismo muy peligroso para el cumplimiento de los ambiciosos objetivos de transición energética impulsados por la Unión Europea–, a la postre se ha convertido en una amenaza para la viabilidad de numerosos proyectos debido a la congestión a la que están sometidos los órganos competentes del sector en las Administraciones Públicas. En otros casos, porque proyectos que fueron adjudicatarios en los procedimientos de subasta competitiva allá por 2020 y 2021 están sufriendo el riesgo de caída de proyectos y ejecución de avales depositados como consecuencia del incumplimiento de los hitos de desarrollo establecidos en las reglas que rigen las subastas.
Por otro lado, la multitud de Administraciones Públicas involucradas en los procedimientos de autorización provoca una dispersión mayúscula en la celeridad de tramitación, con disparidades de entre siete y diez meses entre algunas Comunidades Autónomas, tal y como se refleja en el informe publicado recientemente por Deloitte. Ello, unido a la, en ocasiones, baja calidad de la documentación presentada por los promotores o el aumento de la oposición social a ciertos proyectos, hacen que sea imprescindible la introducción de medidas de simplificación administrativa que traten de solventar la situación.
Desarrollos normativos recientes en torno a la simplificación administrativa
En los últimos tiempos se han promulgado varios desarrollos normativos que han tratado de paliar la situación de atasco en la tramitación de las renovables, ofreciendo medidas puntuales y temporales con el objeto de simplificar algunos de los procedimientos administrativos.
El primer paso de relevancia se dio por medio de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, que introdujo un primer paquete de medidas de agilización de la tramitación de proyectos renovables, estableciendo un procedimiento de determinación de afección ambiental temporal –que surte efectos de consecución del hito administrativo del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio– y declaró de urgencia por razones de interés público aquellos procedimientos de autorización de proyectos de generación mediante energías renovables competencia de la Administración General del Estado, que hubieran obtenido el citado informe de determinación de afección ambiental favorable.
Tan solo tres meses después, el Real Decreto-ley 11/2022, de 25 de junio, redujo a la mitad los plazos del trámite de información pública regulado en los artículos 125 y 126 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre y, el pasado mes de septiembre, el Real Decreto-ley 17/2022, de 20 de septiembre otorgó mayor flexibilidad a la CNMC para emitir el informe preceptivo en los expedientes de autorización de instalaciones y estableció un silencio positivo en caso de que la CNMC no emita el informe en un plazo de quince días.
Por último, el Real Decreto-ley 20/2022, de 27 de diciembre, que quizá pueda considerarse como la medida más ambiciosa en lo que se refiere a simplificación administrativa de la tramitación de proyectos renovables hasta el momento, y cuya principal novedad radica en que con carácter excepcional y transitorio, los proyectos de instalaciones de generación a partir de fuentes de energía renovables que no tienen afecciones medioambientales de gran relevancia, se deben someter al procedimiento de determinación de las afecciones ambientales en lugar del correspondiente procedimiento de evaluación ambiental conforme a lo previsto en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, todo ello en aras de una protección del medio ambiente que vaya acompasada con una mayor celeridad de tramitación de proyectos con menor afección ambiental.
En la citada normativa se hace además la advertencia de que el procedimiento de determinación de afecciones ambientales no tiene carácter básico y, por ende, las Comunidades Autónomas podrán aplicarlo en el ámbito de sus competencias, y se encuentra limitado en el tiempo a aquellos proyectos respecto de los cuales los promotores presenten la solicitud de autorización administrativa antes del 31 de diciembre de 2024.
Este tipo de procedimientos implica una serie de especialidades, tales como que la tramitación y resolución de las autorizaciones previa y de construcción se han de llevar a cabo de manera conjunta, acumulándose los trámites de información y de remisión del proyecto de ejecución a las distintas Administraciones y la presentación conjunta de las solicitudes de autorizaciones administrativas y la declaración de utilidad pública a efectos del eventual procedimiento de expropiación forzosa que se debiera seguir en su caso, si bien esto en la práctica nos consta que ya se estaba haciendo por la mayoría de promotores.
Estas medidas recientemente introducidas en el acervo normativo español son un fiel reflejo de las contenidas en el Reglamento (UE) 2022/2577 del Consejo de 22 de diciembre de 2022, cuya vocación es la de que los Estados Miembros puedan aplicar con rapidez algunas de las medidas contenidas en él, sin que ello implique la implementación de grandes cambios en los procedimientos de tramitación administrativa de proyectos renovables y se pueda garantizar un despliegue acelerado que permita cumplir con los objetivos marcados, al favorecer a tecnologías o tipos de proyectos con mayor potencial y con una viabilidad más marcada.
¿Son suficientes las medidas de simplificación administrativa introducidas?
En este punto, la respuesta ha de ser negativa. Como puede advertirse, todas las iniciativas de agilización implementadas en España y en la Unión Europea están muy centradas en corregir situaciones a corto plazo, pero ninguna de ellas tiene una clara vocación de permanencia.
Además de su carácter temporal, no son aplicables a la totalidad de los proyectos, sino que discriminan por razón de competencia estatal, potencia, ubicación –en zonas de sensibilidad ambiental baja– o características de la conexión, por lo que, incluso en el corto plazo, se están mostrando insuficientes.
Urge, pues, abordar una reforma en profundidad de los procedimientos de autorización que suponga una solución de conjunto y a largo plazo, alineada con los ambiciosos objetivos de generación renovable, máxime cuando la autonomía energética se ha convertido en una aspiración claramente estratégica. ■