nº 996 - 25 de mayo de 2023
De año de nieves (de elecciones), año de bienes (de producción normativa) … al caos jurídico
J&F
He de confesar que me gustan los Boletines Oficiales del Estado que se abren con una Ley. Llevamos una legislatura tan escasa de normas legales (relevantes quiero decir), que cuando uno se encuentra la palabra Ley en el BOE no puede evitar un cierto sobresalto.
El Boletín Oficial del Estado del día 9 de mayo de 2023 se abría con la publicación de la Ley 11/2023, de 8 de mayo, de trasposición de Directivas de la Unión Europea en materia de accesibilidad de determinados productos y servicios, migración de personas altamente cualificadas, tributaria y digitalización de actuaciones notariales y registrales; y por la que se modifica la Ley 12/2011, de 27 de mayo, sobre responsabilidad civil por daños nucleares o producidos por materiales radiactivos.
Se trata de algo a lo que nos vienen acostumbrando en los últimos tiempos: a transponer tarde y mal las Directivas comunitarias. Y es que, como señala (como no tiene más remedio que reconocer) el Preámbulo de la propia Ley «el pasado 15 de julio se publicó el Informe Anual sobre Aplicación del Derecho de la UE correspondiente al año 2021, en el que España figuraba, a 31 de diciembre de 2021, como el Estado miembro con mayor número de procedimientos de infracción abiertos por la Comisión, con 105».
Y en esa forma de legislar se transponen (en forma de ensalada) hasta seis Directivas:
1) Directiva (UE) 2019/882 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, sobre los requisitos de accesibilidad de los productos y servicios, cuya fecha límite para su transposición por los Estados miembros era el 28 de junio de 2022.
2) Directiva (UE) 2021/1883 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2021, relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países con fines de empleo de alta cualificación, con fecha límite para la transposición el 18 de noviembre de 2023 (vamos bien, pero que nadie se asuste, se trata de una transposición parcial, con lo que nos queda tiempo para incumplir).
3) Directiva (UE) 2020/284 del Consejo, de 18 de febrero de 2020, por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE en lo que respecta a la introducción de determinados requisitos para los proveedores de servicios de pago, cuyas normas serán de aplicación desde el 1 de enero de 2024.
4) Directiva (UE) 2019/1151 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, por la que se modifica la Directiva (UE) 2017/1132 en lo que respecta a la utilización de herramientas y procesos digitales en el ámbito del Derecho de sociedades (que había que haber transpuesto antes del día 1 de agosto de 2021).
5) Directiva (UE) 2020/262 del Consejo, de 19 de diciembre de 2019, por la que se establece el régimen general de los impuestos especiales (que había que haber transpuesto una parte antes del 31 de diciembre de 2021 y otra antes del 13 de febrero de 2023).
6) Directiva (UE) 2020/1151 del Consejo, de 29 de julio de 2020, por la que se modifica la Directiva 92/83/CEE relativa a la armonización de las estructuras de los impuestos especiales sobre el alcohol y las bebidas alcohólicas (que había que haber transpuesto, antes del 31 de diciembre de 2021.
La norma ocupa 167 páginas del Diario Oficial. Eso sí, las 32 primeras son las explicaciones que nos ofrece el legislador sobre esa transposición (aunque nada se dice de lo que nos ha costado a los ciudadanos esta frívola demora).
Pero ya que estamos (y en un ejercicio de coherencia normativa) el Preámbulo nos advierte que se aprovecha para adaptar a nuestro ordenamiento a la normativa internacional aplicable en materia de responsabilidad civil por daños nucleares (Convenios de París y Bruselas), «introduciendo las necesarias modificaciones en la Ley 12/2011, de 27 de mayo, sobre responsabilidad civil por daños nucleares o producidos por materiales radiactivos».
Y es que al legislador le cuesta ponerse, pero cuando se pone, se pone. Y ahí están las doce adicionales, una transitoria, la derogatoria y, sobre todo, las dieciocho finales, de las cuales trece modifican de todo un poco.
Lo cierto es que cuesta un poco entender a este legislador nuestro. Si nos fijamos en la forma en la que se transpone la primera de las Directivas a las que hemos hecho referencia, la Directiva (UE) 2019/882 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, sobre los requisitos de accesibilidad de los productos y servicios, no se busque una nueva norma o la modificación de una previa.
La incorporación de las directivas citadas fue objeto de tramitación separada mediante anteproyectos de ley diferenciados. Así, para esta Directiva se elaboró inicialmente el anteproyecto de ley en materia de requisitos de accesibilidad de determinados productos y servicios (como se indica en el propio Preámbulo de la Ley), si bien, el resultado de la transposición es una parte de la propia Ley 11/2023, de 8 de mayo. Son los artículos 1 a 31. Ahí se supone que debería estar todo. Pero no deja de ser la lechuga de una ensalada en la que además hay otros ingredientes. Es decir, que al final todo junto y bien revuelto.
Pero al margen de estos artículos 1 a 31 de la Ley 11/2023, de 8 de mayo, hay otros contenidos sobre los que no se nos advierte. Y es que la Ley termina con una serie de Anexos (hasta siete) y el último de ellos recibe la denominación Definiciones y en el que, de manera previa a las 44 definiciones que en él se contienen, se señala que a efectos de las disposiciones contempladas en el título I de esta ley (esto es, la transposición de la Directiva sobre los requisitos de accesibilidad de los productos y servicios) y sin perjuicio de lo establecido en el artículo 2 del Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, se entenderá por… y ahí vienen esas 44 definiciones entre las que encontramos términos como consumidor, distribuidor, fabricante, importador, pequeñas o mediantes empresas o pymes, servicios, «servicios de transporte urbanos y suburbanos o sistema operativo, por señalar alguno de ellos (eso sí, ordenados alfabéticamente lo cual siempre es de agradecer).
La duda que se plantea es el alcance de estas definiciones que pueden competir con otras definiciones que el propio legislador haya ubicado en otras leyes. Podría ser el caso, por ejemplo, del concepto de consumidor en la ley de Consumidores y Usuarios (artículo 3 del Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, en la redacción recibida de la ley 4/2022, de 25 de febrero). Tampoco hace tanto. Y en este rosario de definiciones del Anexo VII de la Ley 11/2023, de 8 de mayo encontramos esa definición, la de consumidor, pero no hay la de usuario, y menos aún la de persona consumidora vulnerable.
Que se transpone tarde es un hecho. Lo admite el propio legislador. Pero legislar, crear y mantener el ordenamiento jurídico supone, por propia definición, hacerlo ordenadamente (por eso hablamos de ordenamiento jurídico) y caminos, con paso firme y decidido hacia la deconstrucción (tan de moda en otros ámbitos) hacia un sistema de desbarajuste, de desorden jurídico. Y no tenemos que esperar. Ya estamos instalados en un sistema normativo que es el caos jurídico. ■