nº 998 - 27 de julio de 2023
El apoyo imprescindible en la práctica de las sanciones administrativas: ‘Anuario de Derecho Administrativo Sancionador 2023’
Manuel Rebollo Puig. Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de Córdoba
Alejandro Huergo Lora. Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de Oviedo
Javier Guillén Caramés. Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad Rey Juan Carlos
Tomás Cano Campos. Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad Complutense de Madrid
En el mundo de las sanciones administrativas hay muchos interrogantes jurídicos y son frecuentes las sentencias que causan sorpresas
Una obra imprescindible para todos aquellos operadores que quieran estar al día en este sector
Pocos sectores tienen la relevancia práctica y, a la vez, la complejidad jurídica de las sanciones administrativas. Relevancia práctica porque muchas veces las sanciones son muy graves y también porque, para la Administración, constituyen el instrumento más importante (y de más frecuente uso) para hacer cumplir las normas y, por lo tanto, para defender los intereses públicos.
Las sanciones no son sólo multas (de importes a veces muy elevados), sino también medidas que, como las prohibiciones de contratar, pueden poner en cuestión la supervivencia de una empresa o distorsionar un mercado al excluir a determinados operadores. Además, junto a las sanciones administrativas propiamente dichas se encuentran muchas medidas fronterizas, de naturaleza discutible y que tienen también gran importancia, como, por ejemplo, la publicación del nombre de una persona física o jurídica en una lista de infractores o en la lista de morosos o la aplicación de una penalización automática por el incumplimiento de las condiciones asociadas a un determinado régimen económico (por ejemplo, en el caso de las empresas electrointensivas). Sin olvidar que, en muchos sectores como el de la defensa de la competencia, la imposición de una sanción abre también la vía a la exigencia de responsabilidad civil, por importes mucho más elevados que el de la propia sanción.
Por otro lado, en el mundo de las sanciones administrativas hay muchos interrogantes jurídicos y son frecuentes las sentencias que causan sorpresas o resuelven cuestiones no abordadas por el legislador. Son varias las razones. En primer lugar, la escasa regulación legislativa. La legislación aplicable a todas las sanciones administrativas (no más de 20 artículos de las Leyes 39 y 40/2015, que en el caso de la Ley 39/2015 se encuentran dispersos por su texto), es muy limitada. No pocas cuestiones se resuelven en la legislación sectorial, aunque podrían tener una regulación transversal. Además, la comparación con el Derecho penal es constante, por lo que está siempre abierta la pregunta de hasta qué punto son aplicables sus garantías, que el TC ha considerado, hasta cierto punto y con matices, un estándar mínimo que debe regir en todas las manifestaciones del ius puniendi estatal.
Precisamente esos conceptos, en particular el de los «matices», dejan siempre un margen de incertidumbre que se resuelve por los tribunales en los casos concretos ante el silencio del legislador. Por otro lado, la existencia de sanciones tanto internas (estatales, autonómicas y locales) como de la UE (o incluso sanciones internas dictadas en aplicación o para dar cumplimiento a normas europeas) y la posibilidad de acudir tanto a los tribunales españoles como a los de la UE y al TEDH, de los que emana una doctrina no siempre concordante, contribuyen a incrementar la complejidad y los interrogantes para los operadores jurídicos. O, visto desde otro punto de vista, las oportunidades y los flancos abiertos al enfrentarse a un expediente sancionador.
Un estudio transversal y sectorial
Esta situación hace imprescindibles estudios transversales y sectoriales como los que cada año ofrece el Anuario de Derecho Administrativo Sancionador, dirigido por los profesores Manuel Rebollo Puig, Alejandro Huergo Lora, Javier Guillén Caramés y Tomás Cano Campos, que presenta en 2023 su tercer volumen. En él se contienen 21 trabajos originales, obra, en su gran mayoría, de juristas que aúnan prestigio académico y experiencia práctica en la abogacía, la magistratura, los órganos consultivos o el asesoramiento jurídico.
Se analiza, así, la potestad de las comunidades autónomas para aprobar leyes que tipifiquen infracciones y sanciones y sus límites en relación con la legislación estatal, sobre todo a la hora de fijar los plazos de prescripción. Otro tema que se estudia, también con carácter general, es la técnica, a la que se recurre en muchos casos, de afectar el importe de las multas a un fin específico, normalmente relacionado con el bien jurídico lesionado por la infracción.
La aplicación de la potestad sancionadora a las personas jurídicas, cada vez más importante y que plantea numerosos interrogantes, es abordada en varios trabajos. Así, se estudia la extinción y la trasmisión de la responsabilidad por la comisión de infracciones administrativas en los casos de disolución y liquidación, fusión y escisión de personas jurídicas y, en otro trabajo, el problema de la derivación de responsabilidad (subsidiaria o solidaria, según los casos) a sus administradores y otros sujetos.
A las garantías materiales y procedimentales del Derecho administrativo sancionador, fundamentales en la práctica, se dedican varios trabajos, uno de ellos sobre el non bis in idem y la última evolución de la jurisprudencia europea, otro acerca de la presunción de inocencia en el Derecho europeo de la competencia y otro sobre el control judicial de las sanciones y el problema de la doble instancia.
La jurisprudencia más reciente del Tribunal Supremo sobre el reconocimiento de responsabilidad y el pago voluntario (supuestos en los que también es necesario que la Administración dicte una resolución que ponga fin al procedimiento) son objeto de otro capítulo específico.
Junto a estos y otros estudios de carácter transversal, la otra mitad de los trabajos se dedican a temas sectoriales, de gran interés porque en esta materia existen grandes diferencias y peculiaridades, no siendo lo mismo la potestad sancionadora en el Derecho de la competencia, en el tributario o en el ámbito del tráfico y la seguridad vial.
En Derecho de la competencia, se estudia la figura de los facilitadores de conductas colusorias y su discutible compatibilidad con el principio de legalidad.
También se incluye un capítulo que expone de manera sistemática un tema poco conocido, como es el régimen disciplinario de los funcionarios de la Unión Europea.
Como no puede ser de otro modo, las cuestiones más actuales del Derecho sancionador tributario son objeto de análisis. Junto al examen de la jurisprudencia más reciente sobre la derivación de responsabilidad y sobre las listas de morosos, se incluye un estudio sobre los actos propios en el ámbito sancionador tributario y su valor como eximente y reconocimiento de culpabilidad.
Otro foco de atención es la disciplina urbanística, con varios trabajos en los que se estudia, con atención a la legislación autonómica más reciente, a la jurisprudencia y también (en uno de ellos) a la comparación con la experiencia italiana, una cuestión clave como es la compatibilidad y articulación entre las sanciones y las medidas de restablecimiento de la legalidad (incluida la demolición).
En este año, marcado por la guerra en Ucrania y por las sanciones a Rusia, se incluyen dos capítulos sobre estas últimas, en los que se realiza un completo análisis que incluye también la perspectiva más práctica, la que afecta a las empresas que tienen relaciones con ese país. Este tipo de sanciones, que, aunque afectan también a personas físicas, están enmarcadas en las relaciones internacionales, suponen un fenómeno jurídico diferente al Derecho administrativo sancionador, que ya había sido abordado de forma pionera en números anteriores de este Anuario y que ahora se vuelve a estudiar con todo detalle al hilo de la práctica más reciente.
Completan el volumen sendos trabajos, uno sobre las sanciones en la cadena alimentaria (y, en particular, los problemas que plantea la imposición de sanciones sobre la base de muestras y análisis organolépticos, sobre todo en el sector del aceite de oliva) y otro sobre la expulsión de extranjeros en situación irregular, una cuestión que continúa suscitando numerosos problemas en la jurisprudencia.
Todo ello no sólo supone la consolidación de este Anuario de Derecho Administrativo Sancionador, sino que también lo confirma como una obra imprescindible para todos aquellos operadores que quieran estar al día en este sector y aprovechar las novedades que continuamente se están produciendo en él. ■