La nueva administración Trump, en sus escasos tres meses de existencia, se ha esforzado por imprimir un giro al sistema tributario global y, en concreto, al Pilar 2 de la OCDE o, utilizando la terminología norteamericana, el “Global Tax Deal”. Los primeros pasos adoptados por la administración republicana se han dirigido a un rechazo del «Global Tax Deal”, a la vez que se anuncian posibles represalias a jurisdicciones que implementen impuestos discriminatorios o extraterritoriales a compañías estadounidenses, en una clara alusión al Pilar 2. Este movimiento, a la vez que busca reforzar la soberanía fiscal de Estados Unidos, podría redefinir el equilibrio de las normas fiscales globales y afectar la estrategia fiscal y competitividad de los países que han implementado hasta la fecha el Pilar 2.
Esta posición de la nueva administración estadounidense quedó patente desde el mismo día de la inauguración del presidente Trump, el 20 de enero de 2025, en el que este firmó diversas Executive Orders tratando de fijar algunas de las principales líneas políticas desde el inicio de su mandato, incluyendo el rechazo a la implementación del “Global Tax Deal” de la OCDE. La Executive Order en cuestión ordena al secretario del Tesoro de Estados Unidos notificar a la OCDE que cualquier compromiso alcanzado por la administración Biden en materia de Pilar 2 quede sin efecto. Además, se dan instrucciones al secretario del Tesoro para desarrollar opciones para responder a las reglas fiscales extranjeras que sean extraterritoriales o que puedan afectar desproporcionadamente a las empresas estadounidenses, con hallazgos y recomendaciones que deben ser entregados al presidente en un plazo de 60 días.
Una segunda Executive Order en materia de política comercial de Estados Unidos (America First Trade Policy) también aborda la fiscalidad extraterritorial o discriminatoria por parte de países extranjeros, instruyendo en esta ocasión al secretario del Tesoro de Estados Unidos investigar si algún país extranjero impone impuestos extraterritoriales o discriminatorios a ciudadanos o corporaciones estadounidenses. En este caso, se hace referencia a la Section 891 del US Internal Revenue Code, que permite duplicar las tasas de impuestos estadounidenses para ciudadanos y corporaciones de países que apliquen tales medidas. Esta declaración de intenciones de la administración Trump ya ha tenido su eco en el US Congress, donde el partido republicano cuenta con mayoría, presentando al US House Ways and Means Committee el proyecto de ley «Defending American Jobs and Investment Act» (H.R. 591) el 22 de enero de 2025. Este proyecto trata de identificar impuestos extraterritoriales y discriminatorios impuestos por países extranjeros que afecten a empresas estadounidenses, como la «Under Taxed Profits Rule» (UTPR) de Pilar 2. A su vez, esta nueva norma plantea la introducción de una nueva Section 899 en el US Internal Revenue Code, estableciendo una imposición adicional como respuesta a estos impuestos extranjeros.
La Section 891 fue introducida en los años treinta como respuesta a la fiscalidad en Francia del momento, que trató de aplicar impuestos extraterritoriales a ciudadanos estadounidenses; en esencia, la norma duplica los tipos de retención para las jurisdicciones que hayan establecido dichos impuestos. A pesar de su promulgación, la Sección 891 nunca ha sido utilizada, ya que Francia aprobó y ratificó un Convenio para evitar la doble imposición con Estados Unidos. La aplicación de esta sección depende de una proclamación presidencial que identifique los impuestos como discriminatorios o extraterritoriales, lo que aún no se ha definido claramente en la legislación.
La propuesta de la Section 899 busca actualizar y modernizar la Sección 891, introduciendo un proceso más estructurado para identificar y abordar los impuestos discriminatorios. Esta sección también contempla aumentos en las tasas impositivas a lo largo de un período determinado (incremento del 5% hasta un impuesto adicional de 20%), lo que podría tener un impacto significativo en las empresas estadounidenses que operan en el extranjero.
El impacto de estas disposiciones podría ser considerable, ya que abarcaría una amplia gama de transacciones realizadas por corporaciones estadounidenses. Esto incluye estructuras empresariales que operan en la Unión Europea y otros países, donde las medidas podrían afectar el tipo de retención sobre dividendos, intereses y beneficios empresariales, aun existiendo un Convenio para evitar la doble imposición en vigor. A esto se le añade que tanto la Sección 891 como la Sección 899 podrían aplicarse a personas físicas como jurídicas, lo que amplía aún más su alcance.
Ante esta nueva amenaza de Tax Treaty Override, ¿a dónde nos lleva el cambio político en Estados Unidos sobre el Global Tax Deal? ¿Sería razonable seguir como hasta ahora, business as usual, con una implementación de las reglas sobre QDMTTs, IIRs y UTPRs basadas en las Model Rules? La implementación del Pilar 2 en 2024 ha sido una realidad en la Unión Europea y en numerosos países dentro del Marco Inclusivo, demostrando un consenso y compromiso por más de 50 jurisdicciones con el nuevo paradigma en el sistema fiscal internacional. Adicionalmente, el nuevo entorno internacional, sin una implementación por parte de China, Estados Unidos e India, lleva a un un incremento de la importancia de los puertos seguros más allá del 2027 y el posible establecimiento de un puerto seguro permanente basado en el Country-by-Country Report que sea favorable a los intereses de las multinacionales estadounidenses.
Desde otra perspectiva, el cambio de postura de Estados Unidos puede provocar un colapso parcial de la eficacia del Pilar 2, dado que el UTPR difícilmente puede sobrevivir a las medidas propuestas por la administración Trump, siendo previsible que algunas jurisdicciones opten por su derogación o por su no implementación. Sin una regla de UTPR que actúe como backstop o regla secundaria, el IIR perdería su fuerza y acentuaría la pérdida de competitividad de Europa frente a Estados Unidos, China e India. Por su parte, aquellas jurisdicciones de “baja tributación” que han visto comprometidas en el nuevo marco y han implementado un QDMTT/DTTs domésticos (tal es el ejemplo de Emiratos Árabes, Catar o Singapur) podrían cambiar su postura y derogar las nuevas reglas.
Sin el consenso político que llevó a la creación del sistema GloBE, se abre un escenario incierto bajo el que tanto la recaudación como la continuidad del nuevo orden fiscal internacional se verían comprometidas. Esto podría llevar a una minimización del cumplimiento mediante la estructuración de un nuevo marco de puertos seguros aún más flexibles y a una reducción de los ingresos del GloBE en los países con QDMTT, además de resistir poner en cuestión reglas como el UTPR debido a las limitaciones bajo convenios internacionales y posibles contramedidas por parte de Estados Unidos.
Más allá de este nuevo marco de incertidumbre, la relación entre la OCDE y Estados Unidos es fundamental para el éxito del proyecto de dos pilares. Como la mayor economía del mundo, la postura de Estados Unidos tiene un impacto significativo en la dirección de las políticas fiscales internacionales. La administración Trump, a la vez que rechaza el “Global Tax Deal”, envía también un mensaje claro a otros países que decidan implementar impuestos discriminatorios o extraterritoriales que afecten a compañías estadounidenses. Por su parte, la OCDE deberá mostrar su capacidad para responder tanto al desafío de la administración Trump como a la resistencia de países como China e India, que aún no han adoptado el régimen de impuesto mínimo global, con el fin de dar continuidad al proyecto GloBE.
A pesar de los desafíos, también existen oportunidades para mejorar el sistema fiscal internacional. La Unión Europea y sus Estados Miembros podrían considerar un enfoque más centrado en acuerdos de doble imposición y precios de transferencia, que podrían ser más beneficiosos para mejorar su competitividad fiscal. Estos acuerdos podrían facilitar el comercio y la inversión, sobre todo en un entorno crítico e incierto como el actual, ante los efectos de la guerra comercial desatada por la nueva administración Trump.
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