Que la implantación del sistema de facturación electrónica, conocido como Verifactu, no se haya consumado aún, constituye un claro ejemplo de deficiencia técnica en el desarrollo de las normas aprobadas y de falta de coherencia institucional. Estamos presenciando una sucesión de prórrogas, retrasos, rectificaciones y ampliaciones de plazos que ponen de relieve la incapacidad para cumplir con los compromisos que el legislador incorpora en la ley y, por supuesto, el desgaste del principio de seguridad jurídica que debería guiar toda actuación de los distintos poderes públicos en un Estado social y democrático de Derecho.
La Ley 18/2022, de 28 de septiembre, de creación y crecimiento de empresas, en la que se sitúa el origen de Verifactu, ya previó un marco temporal preciso para la regulación técnica del sistema. En su disposición final octava, fijaba un plazo de seis meses (hasta el 29 de marzo de 2023) para que se aprobara el desarrollo reglamentario. Sin embargo, los problemas comenzaron pronto y ese primer mandato legal se incumplió, pues el Real Decreto 1007/2023, que establecía los requisitos técnicos de los sistemas y programas informáticos de facturación, no fue aprobado hasta el 5 de septiembre de 2023 y publicado el día 6, es decir, más de cinco meses después del límite fijado por el legislador.
A esta demora inicial se añadió que el propio Real Decreto 1007/2023 incluyó en su disposición final cuarta una prescripción en virtud de la cual la entrada en vigor del Reglamento para empresas y autónomos no se produciría hasta el 1 de julio de 2025. Esta previsión ya dejaba entrever una notable contradicción entre los designios de la Ley y su aplicación por el poder ejecutivo. El legislador había pretendido conseguir una digitalización en todos los sectores para así combatir la morosidad y mejorar la trazabilidad de las operaciones, pero no parecía dispuesto a aplicarlo el Gobierno.
Posteriormente, vivimos, como en una zarzuela, un segundo acto de esta evolución normativa. Nos referimos a la aprobación del Real Decreto 254/2025, de 1 de abril, por el que se modifica el Real Decreto 1007/2023, de 5 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento que establece los requisitos que deben adoptar los sistemas y programas informáticos o electrónicos que soporten los procesos de facturación de empresarios y profesionales, y la estandarización de formatos de los registros de facturación; un Real Decreto cuyo propósito central era, nuevamente, ampliar los plazos para la adaptación técnica de los sistemas de facturación. Ahora sí, la norma introdujo una diferencia por categorías de contribuyentes, estableciendo como nuevos límites temporales el 1 de enero de 2026 para los contribuyentes del Impuesto sobre Sociedades y el 1 de julio de 2026 para el resto de los obligados tributarios (fundamentalmente personas físicas autónomas). Esta diferenciación pudo ser un anuncio de que el problema no residía solo en la capacidad y/o pasividad de las empresas para adaptarse, sino también en las dificultades de la Administración para responder a las exigencias del nuevo sistema.
Como era de esperar, la sospecha (que ya planteábamos en una anterior publicación en 2022) se ha visto confirmada. El 3 de diciembre de 2025 se ha publicado en el BOE el Real Decreto-ley 15/2025, de 2 de diciembre, por el que se adoptan medidas urgentes para favorecer la actividad inversora de las entidades locales y de las comunidades autónomas, y por el que se modifica el Real Decreto 1007/2023. Cómo no, una norma de carácter urgente que, supuestamente, responde a la persistencia de circunstancias excepcionales que impiden la inmediata exigibilidad del sistema. Este Real Decreto-ley 15/2025, ha vuelto a ampliar los plazos establecidos en abril de 2025, solo 8 meses después. Ha fijado como límite el 1 de enero de 2027 para los contribuyentes del Impuesto sobre Sociedades y el 1 de julio de 2027 para el resto de los obligados tributarios, esto es, se han ampliado en un año las fechas hasta ahora previstas. ¿Serán los límites definitivos? Nos permitimos dudarlo. Sin entrar en el motivo de la prórroga, defendemos que utilizar el mecanismo del decreto-ley para ampliar los plazos refleja un uso cuestionable de la potestad normativa de urgencia y evidencia, además, la inexistencia de una planificación coordinada y eficaz. No es probable que este precepto concreto del Real Decreto-ley sea impugnado, dado que sería impopular el recurso ante los destinatarios, que se beneficiarán de la medida (aunque también pueden sentirse perjudicados los que ya han hecho esfuerzos de adaptación al anterior plazo anunciado), pero no resulta ocioso traer a colación la doctrina del Tribunal Constitucional que ha anulado decretos-leyes que en principio parecía que no afectaban al deber de contribuir por tratarse de cambios en los pagos fraccionados del Impuesto sobre Sociedades, es decir, pagos provisionales susceptibles de devolución (nos remitimos a la sentencia 78/2020, de 1 de julio, cuyos fundamentos se han visto consolidados en la sentencia 11/2024, de 18 de enero).
Como indican otros autores, la teoría de que los aplazamientos responden a una preocupación por facilitar la adaptación por parte de los contribuyentes carece de sustento. Algunos ya advertían que desde hacía tiempo las principales dificultades se encontraban en el seno de la propia Administración tributaria, cuya estructura tecnológica no estaba preparada para ofrecer el soporte que exige un sistema de control en tiempo real.
Y sin olvidar, como ha quedado apuntado, que estos retrasos legislativos son un factor adicional de perplejidad, incertidumbre y costes económicos para aquellos contribuyentes, fueran autónomos o sociedades, que sí habían realizado ya inversiones económicas para cumplir con los plazos y requisitos del Reglamento.
Toda esta ruta normativa vulnera claramente el principio de seguridad jurídica regulado en el artículo 9.3 de la Constitución Española. Estamos presenciando un incumplimiento de las exigencias consagradas en nuestra Carta Magna, pues con el proceso de implantación del Verifactu ni las normas son previsibles ni concurre la necesaria coherencia entre su publicación y su ejecución. Al revés, estamos viviendo una improvisación, una descoordinación continua y una parsimonia administrativa difíciles de justificar, más aún con los continuos anuncios que se han realizado desde las distintas administraciones.
Este diagnóstico lo corroboramos cuando analizamos la Resolución de 27 de febrero de 2025, de la Dirección General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por la que se aprueban las directrices generales del Plan Anual de Control Tributario y Aduanero de 2025, que se publicó un poco antes que el Real Decreto 254/2025. En ese momento, la Agencia Estatal de Administración Tributaria se comprometía a tener operativos los mecanismos que conformaban la arquitectura del Verifactu durante el primer semestre de 2025. Sin embargo, resulta evidente que no podemos confiar en un cumplimiento estricto del calendario anunciado, generando así desconfianza para los contribuyentes y operadores económicos.
