De todos es conocido que, ante los estragos de la pandemia del COVID-19, las instituciones comunitarias han dado un paso al frente para ayudar a reparar los daños económicos inmediatos, activar la recuperación y preparar un futuro mejor para la próxima generación. La respuesta ante la emergencia fue publicada el pasado 27 de mayo por la Comisión Europea y tiene una doble vertiente: el denominado Next Generation EU, o Plan de Recuperación, con vocación temporal y una capacidad financiera de 750.000 millones de euros, y un presupuesto a largo plazo reforzado para el período 2021 a 2027, cuya dotación asciende a 1.100.000 millones de euros.
¿Cómo se financia un plan de recuperación tan ambicioso? Por un lado, la Comisión Europea emitirá obligaciones en nombre de la Unión con vencimientos entre 2028 y 2058, con cargo a los futuros presupuestos comunitarios. Lo segundo, y más importante a efectos de este blog, es la creación de nuevos recursos propios para el presupuesto de la UE.
Para hacerse una idea muy completa de los aspectos tributarios del Plan de Recuperación, nada mejor que recuperar el brillante post de Guillermo Salceda publicado pocos días después del anuncio del Next Generation EU.
Sin apenas variaciones desde finales de los años 80 del pasado siglo, el sistema de recursos propios de la UE se ha basado en tres clases de ingresos: los derechos de aduanas recaudados en la importación de productos procedentes de terceros países, un recurso basado en el IVA (consistente en un porcentaje de la base imponible armonizada de cada país) y, como principal componente del sistema, una contribución de cada Estado miembro en función de su renta nacional bruta. En realidad, pese a la denominación común de “recursos propios”, solo los aranceles a la importación son técnicamente ingresos de la UE, puesto que los recursos asociados al IVA y a la renta nacional bruta son exigidos individualmente por los Estados miembros, que a continuación los aportan al presupuesto comunitario.
En 2018 la Comisión elaboró una propuesta sobre el sistema de recursos propios de la UE en la que se abogaba por el mantenimiento de los tres recursos citados y la introducción de otros tres: una proporción de la base imponible consolidada común del Impuesto sobre Sociedades (BICCIS), una proporción de los ingresos procedentes de la subasta del régimen europeo de comercio de derechos de emisión, y una contribución nacional calculada en función de la cantidad de residuos de envases de plástico no reciclados. Sin embargo, el requisito de unanimidad de los Estados miembros en la aprobación de las normas relativas al sistema de recursos propios ha constituido un obstáculo insalvable.
La oportunidad de una reforma profunda llega ahora de la mano del COVID-19. Aunque la respuesta inicial a la crisis se ha desarrollado por los Estados miembros de forma individual, desde el primer momento se ha puesto de relieve la necesidad de un plan coordinado a nivel europeo. El ambicioso contenido del Plan de Recuperación de 2020 está a la altura de la magnitud de la emergencia:
- Por primera vez, se autoriza a la Comisión a endeudarse en los mercados de capitales en nombre de la UE. Dada la excepcionalidad de la situación, esa facultad se le concede al ejecutivo comunitario con claras limitaciones cuantitativas (750.000 millones de euros), temporales (no podrá haber nuevos endeudamientos después de 2026) y de alcance (los fondos obtenidos solo podrán dedicarse a paliar las consecuencias de la pandemia).
- Se propone una elevación del techo de recursos propios, actualmente en el 1,20% de la suma de las rentas nacionales brutos de todos los Estados miembros, hasta el 1,40% de forma permanente.
- Adicionalmente, se propone una elevación temporal de ese techo en un 0,60% hasta diciembre de 2058, con carácter excepcional y con el solo objeto de hacer frente al endeudamiento surgido como consecuencia de la pandemia.
- En materia de recursos propios, se propone mantener los ya existentes con algunas modificaciones, e introducir otros nuevos: un impuesto sobre los residuos plásticos no reciclados (desde 2021), un mecanismo de ajuste en frontera al carbono y un gravamen digital (en ambos casos, como muy tarde el 1 de enero de 2023). Sin horizonte temporal definido, se podrá crear un recurso basado en el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión. Finalmente, la UE trabajará en la introducción de otros recursos propios, uno de los cuales podría ser el Impuesto sobre las Transacciones Financieras.
Aunque nadie pone en duda la urgencia en la puesta en marcha del Plan de Recuperación, el mayor margen de actuación de la Comisión Europea en el nuevo escenario suscita reacciones contrarias a las medidas o al menos de desconfianza, como reflejó con maestría Antonio Abellán en unas recientes reflexiones sobre los nuevos recursos propios de la UE.
Desde el punto de vista normativo, es preciso tener presente que el Next Generation EU tiene como fundamento el artículo 122 del Tratado de Funcionamiento de la UE, que permite al Consejo acordar medidas, a propuesta de la Comisión, en situaciones excepcionales de crisis. Por consiguiente, el Plan de Recuperación es un instrumento de emergencia que se pone en marcha durante un período de tiempo limitado (aunque, en este caso, muy prolongado), cuyo objeto solo puede ser la respuesta a la crisis del COVID.
Para que las medidas entren en vigor el 1 de enero de 2021 aún queda por recorrer un camino que no va a resultar sencillo. Existen discrepancias notables entre los distintos países con respecto a los recursos propios que se deben introducir, como se ha puesto de manifiesto en la reunión de los ministros de finanzas de la UE celebrada recientemente en Berlín. Hay consenso entre los expertos tributarios en torno a las dificultades técnicas de llevar a la práctica algunas de las medidas fiscales propuestas por la Comisión, así como sobre el escaso impacto recaudatorio que podrían tener. Sin embargo, el recurso propio basado en los derechos de emisión es percibido de forma generalizada como una herramienta eficaz (se prevé recaudar unos 10.000 millones de euros anuales si se extiende a las emisiones generadas en los sectores marítimo y de aviación comercial), además de contribuir a los objetivos medioambientales del Acuerdo de París.
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