El modelo de intervención de la Administración Pública en las actividades económicas sufrió un cambio radical con la transposición de la Directiva de Servicios de la Unión Europea. Las tradicionales licencias previas de actividad, que exigían una larga espera hasta obtener un permiso expreso, fueron sustituidas de forma generalizada por las comunicaciones previas y declaraciones responsables. Este nuevo marco permitía al ciudadano o empresario iniciar su actividad de forma inmediata, trasladando el control municipal a una fase posterior (ex post).
Sin embargo, esta agilización procedimental abrió un intenso debate en los tribunales: cuando un ciudadano presenta una comunicación previa ante el ayuntamiento, ¿se genera un acto administrativo que los terceros afectados o vecinos puedan impugnar?. El Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha zanjado esta cuestión en su Sentencia núm. 473/2026, de 20 de abril, fijando una doctrina casacional definitiva.
El caso concreto que ha dado lugar a esta unificación de doctrina se originó en Girona cuando una ciudadana presentó una comunicación previa ante el ayuntamiento para iniciar una actividad de servicios inmobiliarios en un local comercial. En este contexto, la Comunidad de Propietarios del edificio se opuso a dicha apertura e interpuso un recurso de reposición en vía administrativa contra los acuerdos municipales que se daban por enterados de dicha comunicación. Así, la Comunidad alegaba que la comunicación previa debía considerarse un acto administrativo definitivo obtenido por silencio positivo y que, por tanto, era plenamente recurrible. Además, sostenía que la actividad vulneraba una suspensión urbanística de licencias que estaba vigente en el municipio en ese momento.
Tras ser desestimadas sus pretensiones tanto en primera instancia como por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, el colectivo vecinal acudió en casación ante el Tribunal Supremo.
Así las cosas, el Alto Tribunal, ha rechazado de forma categórica las pretensiones de los recurrentes, fundamentando su decisión la Sala mediante el análisis minucioso del artículo 69 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común, estableciendo tres principios jurídicos fundamentales:
1) Ausencia de voluntad administrativa: La comunicación previa es un acto jurídico de carácter estrictamente privado. A través de ella, la Administración no expresa ninguna voluntad, ni positiva ni negativa, en relación con la actividad dado que actúa como un mero receptor del documento, sin que su recepción suponga una autorización implícita o una validación de legalidad.
2) Inexistencia de procedimiento y de silencio: La presentación de una comunicación previa no inicia un procedimiento administrativo tradicional enfocado a obtener una resolución. Como la Administración está exonerada de la obligación de resolver, no puede operar en ningún caso la figura del silencio administrativo, por lo que la eficacia y el derecho a ejercer la actividad nacen directamente de la ley y se despliegan desde el mismo día de la presentación.
3) Imposibilidad de recurso directo: Al no existir un acto administrativo -ni expreso ni presunto por silencio-, el Supremo concluye que es jurídicamente imposible interponer un recurso administrativo o contencioso-administrativo directamente contra la comunicación previa.
Ahora bien, ¿entonces las actividades quedan impunes ante casos de ilegalidad?. La respuesta del Tribunal Supremo es negativa, puesto que el hecho de que la comunicación previa no sea un acto recurrible no genera una situación de indefensión para los terceros afectados, aclarando cuáles son las vías legales correctas para fiscalizar una actividad que se considere ilegal:
1. Instar la potestad de comprobación posterior: Los terceros interesados deben dirigirse a la Administración local para denunciar los hechos y exigir que ejerza sus facultades permanentes de comprobación, control e inspección ex post.
2. Impugnar los actos de control: Si el ayuntamiento realiza la inspección y dicta una resolución (por ejemplo, ordenando el cese de la actividad por incumplimiento de requisitos), ese decreto sí es un acto administrativo y podrá ser recurrido.
3. Recurso por inactividad administrativa: En caso de que los vecinos denuncien una irregularidad y el ayuntamiento ignore la petición manteniéndose pasivo, los afectados podrán interponer un recurso contencioso-administrativo contra la Administración por inactividad material, al amparo del artículo 29 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.
Por tanto, esta resolución del Pleno del Tribunal Supremo aporta una enorme seguridad jurídica a las administraciones locales y a los operadores económicos., despejando la confusión procedimental que llevaba a muchos ayuntamientos a tramitar recursos contra las simples «tomas de razón» de las declaraciones de los ciudadanos.
A partir de esta doctrina, queda meridianamente claro que las comunicaciones previas habilitan la actividad por la sola voluntad y responsabilidad del ciudadano que declara cumplir la ley. La vía del recurso directo queda cerrada, obligando a los litigios urbanísticos a encauzarse exclusivamente a través de las solicitudes de inspección y la posterior exigencia de responsabilidad a la Administración si esta desatiende sus funciones de control.
