Sentencia Tribunal Europeo de Derechos HumanosEstrasburgo (Sección 1), de 7 junio 2007

En el asunto Partido Nacionalista Vasco-Organización Regional de Iparralde contra Francia,

El Tribunal europeo de Derechos Humanos (antigua Sección Primera) constituido en una Sala compuesta por los siguientes Jueces señores C. L. Rozakis,
Presidente, J. P. Costa, L. Loucaides, A. Kovler, señoras F. Tulkens, N. Vajic, E. Steiner, así como el señor S. Nielsen,
Secretario de Sección,

Tras haber deliberado en privado los días 15 de mayo de 2007,

Dicta la siguiente

SENTENCIA

Procedimiento

1 El asunto tiene su origen en una demanda (núm. 71251/2001) dirigida contra la República francesa, que una persona moral de derecho francés, el Partido Nacionalista Vasco-Organización Regional de Iparralde («el partido demandante»), presentó ante el Tribunal, en virtud del artículo 34 del

Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales
(
RCL 19991190, 1572)

(«el Convenio»), el 25 de abril de 2001.

2 El partido demandante está representado ante el Tribunal por Don Javier Chalbaud, Don Iñigo Quintana y Don Alejandro Carballo, abogados colegiados en Bilbao. El Gobierno francés («el Gobierno») está representado por su agente, Doña Edwige Belliard, Directora de Asuntos jurídicos del Ministerio de Asuntos Exteriores.

3 Vistas las alegaciones presentadas por el Gobierno demandado y las presentadas en réplica por el partido demandante, así como el dictamen emitido por la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (conocida como la Comisión de Venecia) en su 66ª sesión plenaria (17-18 marzo 2006; CDL-AD [2006] 014), presentado a petición del Tribunal (artículo A 1.2 del Reglamento), el Tribunal admitió la demanda por Decisión de 5 de octubre de 2006.

Hechos

I. Circunstancias del caso

4 El partido demandante tiene categoría de asociación que se rige por la Ley de 1 de julio de 1901 relativa al contrato de asociación. Su nombre en lengua vasca es
Euzko Alberdi Jeltzalea-Iparraldeko Erakundea, y en francés «Parti Nationaliste Basque-Organisation Régionale
d'Iparralde» (Partido Nacionalista Vasco–Organización Regional de Iparralde), con sede social en Bayona (Francia); la palabra
Iparralde designa, en lengua vasca, una parte del sudoeste de Francia.

Fechados el 19 de agosto de 1996, sus estatutos indican que «se constituye como organización regional de EAJ-PNV en las provincias de Laburdi (Lapurdi), Benafarroa (Baja Navarra) y Zuberoa» y adopta «la ideología nacional de EAJ-PNV» y «los principios y modos de funcionamiento tradicionales de EAJ-PNV en la medida en que sean compatibles con los presentes estatutos». EAJ-PNV (
Euzko Alberdi Jeltzalea-Partido Nacionalista Vasco) es un partido político de derecho español cuyo objeto es defender y promover el nacionalismo vasco.

5 El partido demandante indica que su actividad es la de todo partido político: desarrolla programas políticos, presenta candidatos a las elecciones y participa en las campañas electorales.

6 Al objeto de poder percibir fondos, en particular contribuciones económicas de EAJ-PNV, el partido demandante constituyó una asociación de financiación, conforme al artículo 11 de la Ley de 11 de marzo de 1988 relativa a la transparencia financiera de la vida política. El 16 de septiembre de 1998, en aplicación del artículo 11-1 de esta misma Ley, solicitó la aprobación de esta asociación a la Comisión Nacional de Cuentas de Campaña y de Financiamientos Políticos («CCFP»).

El 22 de enero de 1999, la CCFP rechazó la solicitud mediante una decisión así motivada:

«(…)

Considerando que se solicita a la [CCFP] que apruebe la asociación de financiación del Partido Nacionalista Vasco en calidad de asociación de financiación de esta organización política en el sentido del artículo 11 de la Ley modificada de 11 de marzo de 1988.

Considerando que el dictamen de la Comisión publicado en el Boletín oficial de 18 de noviembre de 1998 constata (…) y que el presidente del partido [demandante] en su carta de 20 de enero de 1999 admite que este partido percibe fondos del Partido Nacionalista Vasco español.

Considerando que el artículo 11-4 de la Ley núm. 88-227 de 1 de marzo de 1988, modificado por la Ley núm. 95-65 de 19 de enero de 1995, artículo 16-1, prohíbe la financiación de un partido político por toda persona moral de derecho extranjero.

Considerando que el Partido Nacionalista Vasco recibe subvenciones del Partido Nacionalista Vasco español, al que su reconocimiento oficial por la Ley española no retira su naturaleza de persona moral extranjera.

Considerando, en consecuencia, que esta financiación irregular, que constituye la principal fuente de ingresos del Partido Nacionalista Vasco, no le permite disponer de una asociación de financiación aprobada conforme a la Ley.

(…)».

7 El 22 de junio de 1999, el partido demandante presentó ante la CCFP un recurso de reposición que fue rechazado el 2 de julio de 1999 por una decisión que decía así:

«(…)

Sobre [el motivo basado en] la no prohibición de financiación de un partido político francés por un partido político de derecho extranjero.

Considerando que tras comparar las disposiciones del artículo L. 52-8 del Código electoral aplicable a las campañas electorales y el artículo 16-1 de la Ley de 19 de enero de 1995, el demandante sostiene que el artículo 16-1 (…) se limita a precisar que solamente un partido político puede financiar a otro partido político y que, contrariamente a las campañas electorales, ninguna disposición legal o reglamentaria prohíbe expresamente la financiación de un partido político por otro partido político de derecho extranjero.

Considerando que este motivo hace abstracción del 5º párrafo del artículo 11-4 de la Ley de 11 de marzo de 1988 modificado por las Leyes de 15 de enero de 1990 y 19 de enero de 1995, según el cual "Ninguna asociación de financiación o ningún mandatario financiero puede recibir, directa o indirectamente, contribuciones o ayudas materiales de un Estado extranjero o de una persona moral de derecho extranjero".

Considerando que, en aplicación del artículo 11 de la Ley de 11 de marzo de 1988, para recibir fondos, es obligatoria la intervención de una asociación de financiación o de un mandatario financiero.

Que así, de la combinación de estos dos textos resulta que un partido no puede recibir fondos de un partido político, persona moral de derecho extranjero.

Sobre [los motivos basados en] la vulneración del principio comunitario de libre circulación de capitales y [en] la incompatibilidad con la evolución del derecho electoral nacional.

Considerando que estos dos principios se enfrentan a las disposiciones expresas de la Ley francesa.

Considerando, en primer lugar, que la libre circulación de capitales no impide a la Ley local reglamentar ciertos aspectos;

Considerando que la representatividad transnacional de los partidos no implica obligatoriamente un apoyo financiero proveniente del extranjero y que, contrariamente a lo expuesto por el demandante, la prohibición de dicho apoyo en absoluto perjudica el ejercicio completo de los derechos de voto y elegibilidad. (…)».

8 El 3 de septiembre de 1999, el partido demandante presentó ante el Consejo de Estado una demanda de anulación de esta última decisión, demanda que la Alta jurisdicción administrativa rechazó el 8 de diciembre de 2000 por una sentencia que decía lo siguiente:

«(…)

Considerando que el artículo 11 de la Ley núm. 88-227 de 11 de marzo de 1988 relativa a la transparencia financiera de la vida política enuncia, tras su modificación por la Ley núm. 90-55 de 15 de enero de 1990, que los partidos políticos y sus organizaciones territoriales y especializadas "reciben fondos por medio [de un mandatario] nombrado especialmente por ellos" (asociación de financiación o persona física); que, según el artículo 11-1 añadido a la Ley de 11 de marzo de 1988 por la de 15 de enero de 1990, "la aprobación en calidad de asociación de financiación de un partido político es otorgada por la Comisión Nacional de Cuentas de Campaña y de Financiamientos Políticos"; que de las disposiciones del primer párrafo del artículo 11-6 añadido a la Ley de 11 de marzo de 1988 por la Ley de 15 de enero de 1990 se deriva que la aprobación está subordinada al cumplimiento por la asociación de financiación de las prescripciones de los artículos 11-1 y 11-4 de la Ley; que entre las prescripciones así citadas, figuran las del penúltimo párrafo del artículo 11-4 a tenor de las cuales: "Ninguna asociación de financiación o ningún mandatario financiero de un partido político puede recibir, directa o indirectamente, contribuciones o ayudas materiales de un Estado extranjero o de una persona moral de derecho extranjero";

(…)

Sobre la legalidad interna

Considerando que la agrupación demandante señala que la Comisión procedió a una falsa aplicación de las disposiciones del artículo 11-4 de la Ley de 11 de marzo de 1988 y que, en caso de que prevaleciese su interpretación, las disposiciones legislativas invocadas en apoyo de su decisión deberían rechazarse puesto que son contrarias a la Constitución e incompatibles con los compromisos internacionales de Francia;

En lo que respecta al motivo basado en la falsa aplicación del artículo 11-4 de la Ley de 11 de marzo de 1988:

Considerando que (…) el penúltimo párrafo del artículo 11-4 de la Ley de 11 de marzo de 1988 prohíbe a las asociaciones de financiación recibir contribuciones financieras de "un Estado extranjero o de una persona moral de derecho extranjero"; que los partidos políticos extranjeros, que se hallan entre las personas morales de derecho extranjero, entran en el ámbito de las previsiones de esta prohibición; que las modificaciones que aporta la Ley de 19 de enero de 1995 al efecto al segundo párrafo del artículo 11-4 de, por un lado, prohibir a una persona moral financiar un partido o agrupación política y, por otro lado, excluir de esta prohibición a los "partidos y agrupaciones políticas" debido al papel que les corresponde en virtud del artículo 4 de la Constitución de 4 de octubre de 1958, no tuvieron el objeto y el efecto de eximir a los partidos políticos extranjeros de la prohibición hecha a las personas morales de derecho extranjero de financiar a un partido político francés; que, en consecuencia, la agrupación demandante carece de fundamento al sostener que la decisión impugnada se basaría en una falsa aplicación de las disposiciones del penúltimo párrafo del artículo 11-4 de la Ley de 11 de marzo de 1988 comparadas con las de su segundo párrafo;

En lo que respecta al motivo basado en la vulneración del artículo 11 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano:

Considerando que no corresponde al Consejo de Estado que se pronuncia en el recurso contencioso apreciar la conformidad de la Ley con la Constitución; que de esta forma es inoperante el motivo basado en que el artículo 11-4 de la Ley de 11 de marzo de 1988 sería contrario al artículo 11 de la

Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano
(
RCL 19991190, 1572)

a la que remite el Preámbulo de la Constitución;

En lo que respecta a los motivos basados en la incompatibilidad de la Ley con los compromisos internacionales de Francia:

En lo que respecta al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales:

Considerando que la agrupación demandante se aprovecha del

Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales
(
RCL 19991190, 1572)

que en su artículo 10, apartado 1, reconoce a toda persona el derecho a la libertad de expresión "sin que pueda haber injerencia de autoridades públicas y sin consideración de fronteras" y cuyo artículo 14 denuncia que el goce de los derechos y libertades reconocidos por el Convenio ha de ser asegurado "sin distinción alguna, especialmente por razones de… origen nacional";

Considerando que, admitiendo incluso, como sostiene la agrupación demandante, que la reglamentación de las condiciones de financiación de los partidos políticos incide en el derecho a la libertad de expresión en el sentido del apartado 1 del artículo 10 del Convenio, el cual comprende además de la libertad de opinión, "la libertad de recibir o de comunicar informaciones o ideas", el apartado 2 del mismo artículo prevé, sin embargo, que "el ejercicio de estas libertades, que entrañan deberes y responsabilidades", podrá ser sometido a "restricciones o sanciones, previstas por la Ley, que constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática" desde el momento en que no respondan a una u otra de las exigencias que enuncia dicho apartado; que entre ellas figura "la defensa del orden";

Considerando que las agrupaciones políticas que entran dentro del ámbito de las previsiones del artículo 4 de la Constitución de la República francesa tienen por vocación concurrir a la expresión del sufragio dentro del respeto a los principios de la soberanía nacional; que el legislador, prohibiendo a los Estados extranjeros y a las personas morales de derecho extranjero financiar los partidos políticos nacionales, quiere evitar que se instaure así un vínculo de dependencia que sería perjudicial para la expresión de la soberanía nacional; que el objetivo así perseguido tiene relación con la "defensa del orden" en el sentido de las estipulaciones del apartado 2 del artículo 10 del Convenio; que debido tanto a la justificación de esta medida como al hecho de que el derecho a la libertad de expresión no se ve afectado directamente por las modalidades de financiación de los partidos políticos y habida cuenta del margen de apreciación que el artículo 10.2 reserva al legislador nacional, las disposiciones del artículo 11-4 de la Ley de 11 de marzo de 1988 no son incompatibles ni con las estipulaciones del artículo 10 del Convenio ni tampoco con las de su artículo 14;

En lo que respecta al derecho comunitario:

Considerando que la agrupación demandante hace valer que, en la medida en que los recursos aportados a la asociación de financiación, cuya solicitud de aprobación ha sido rechazada, provienen de un partido político con sede en un Estado miembro de la Comunidad Europea, las disposiciones del penúltimo párrafo del artículo 11-4 de la Ley de 11 de marzo de 1988, en tanto en cuanto se aplican a una situación que se rige por el derecho comunitario, son incompatibles con varias estipulaciones del tratado que instituye la Comunidad Europea;

(…)

Considerando, en tercer lugar, que admitiendo incluso que, por algunos de sus aspectos, el régimen de financiación de los partidos políticos puede incidir en la libertad de circulación de capitales entre los Estados miembros garantizada por el artículo 56 del

Tratado de CE
(
RCL 19991205 ter)

, dicho artículo, como indica claramente el artículo 58, no vulnera el derecho que tienen los Estados miembros a tomar "medidas justificadas por razones de orden público"; que teniendo en cuenta tanto el objetivo que persigue como las limitadas incidencias que conlleva en la libre circulación de capitales, la prohibición que promulga el penúltimo párrafo del artículo 11-4 de la Ley de 11 de marzo de 1988 está entre las medidas a adoptar por un Estado miembro en virtud del artículo 58 del Tratado; que, por consiguiente, debe rechazarse el motivo basado en la incompatibilidad de la Ley con el artículo 56;

Considerando, en cuarto lugar, que las disposiciones del artículo 11-4 de la Ley de 11 de marzo de 1988 que, como se ha dicho anteriormente tienen por objeto sustraer a los partidos políticos en el ejercicio de su misión de todo vínculo de dependencia respecto a un Estado extranjero o una persona moral de derecho extranjero, tampoco son incompatibles con las disposiciones del artículo 191 del Tratado que figuran en una parte de este último relativa a las instituciones de la Comunidad y más concretamente en al Parlamento europeo, y a tenor de las cuales "los partidos políticos a escala europea constituyen un importante factor para la integración en la Unión. Dichos partidos contribuyen a la formación de la conciencia europea y a expresar la voluntad política de los ciudadanos de la Unión"; que, de esta forma, y suponiendo incluso que el artículo 191 crea unos derechos respecto a los particulares, el motivo invocado no puede sino rechazarse; (…)».

II. Legislación interna aplicable

9 El primer párrafo del artículo 4 de la Constitución de 4 de octubre de 1958 dice lo siguiente:

«Los partidos y las agrupaciones políticas concurren a la expresión del sufragio. Se constituirán y ejercerán su actividad libremente dentro del respeto a los principios de la soberanía nacional y de la democracia».

El artículo 7 de la Ley núm. 88-227 de 11 de marzo de 1988 relativa a la transparencia financiera de la vida política vuelve a afirmar que «los partidos y las agrupaciones políticas se constituyen y ejercen su actividad libremente» y precisa que gozan de la personalidad moral, tienen el derecho a entablar un litigio y a adquirir a título gratuito u oneroso bienes muebles e inmuebles; «pueden efectuar todos los actos conformes a su misión y, particularmente, crear y administrar boletines e institutos de formación con arreglo a las disposiciones de las Leyes vigentes».

10 La financiación de la vida política en general y de los partidos políticos en particular, se rige por la Ley (fuente principal: fichas técnicas del Senado; www.senat.fr).

A. La financiación de los partidos políticos

11 Además de los gastos de funcionamiento a los que deben hacer frente, al igual que toda asociación, los partidos políticos invierten grandes sumas en las campañas electorales. Disponen de dos fuentes principales: la financiación privada, generalmente modesta, y la ayuda pública del Estado, cuya parte ha llegado a ser determinante.

1. La financiación privada

12 Al igual que toda asociación, los partidos políticos pueden percibir cuotas de sus afiliados. En la práctica, ello sólo representa, sin embargo, una parte muy modesta de sus recursos.

13 La Ley de 11 de marzo de 1988 (modificada) les otorga además la posibilidad de recaudar donaciones de personas físicas (estando en principio prohibidas las donaciones de las personas morales); las aportaciones voluntarias de las personas físicas son, no obstante, tradicionalmente modestas.

Las disposiciones aplicables de la Ley de 11 de marzo de 1988 (modificada) son las siguientes:

Artículo 11

«Los partidos políticos y sus organizaciones territoriales o especializadas designadas al efecto recaudan fondos por medio de un mandatario especialmente nombrado por ellos que es una asociación de financiación, o bien una persona física».

Artículo 11-1

«La aprobación como asociación de financiación de un partido político es otorgada por la Comisión Nacional de Cuentas de Campaña y de Financiamientos Políticos mencionada en el artículo L. 52-14 del Código electoral, sin perjuicio de la limitación del objeto social de la asociación a la financiación de un partido político y de la conformidad de sus estatutos a las disposiciones de los siguientes párrafos del presente artículo. La aprobación se publica en el Boletín oficial.

Los estatutos de una asociación aprobada como asociación de financiación de un partido político deberán incluir:

1º La definición de la circunscripción territorial en la que la asociación ejerza sus actividades;

2º El compromiso de abrir una cuenta bancaria o postal única para depositar en ella todas las donaciones recibidas para la financiación del partido político».

Artículo 11-2

«El partido político declara por escrito a la prefectura de su sede el nombre de la persona física, nombrada mandatario financiero, que elija. La declaración deberá ir acompañada del consentimiento expreso de la persona designada y deberá precisar la circunscripción territorial en la que ejerza sus actividades el mandatario financiero.

El mandatario financiero deberá abrir una cuenta bancaria o postal única para depositar en ella todas las donaciones recibidas para la financiación del partido político».

Artículo 11-4

«Las donaciones concedidas por personas físicas debidamente identificadas a una o varias asociaciones aceptadas como asociación de financiación o a uno o varios mandatarios financieros de un mismo partido político no podrán exceder de 7.500 euros al año.

Las personas morales, a excepción de los partidos o las agrupaciones políticas, no podrán contribuir a la financiación de los partidos o las agrupaciones políticas, ni concediendo donaciones, bajo ninguna forma, a sus asociaciones de financiación o a sus mandatarios financieros, ni suministrando bienes, servicios u otros beneficios directos o indirectos a precios inferiores a los que habitualmente se practican.

La asociación de financiación o el mandatario financiero expide al donante un recibo cuyas condiciones de establecimiento y utilización fija un decreto del Consejo de Estado. Este decreto determina también las modalidades según las cuales los recibos expedidos por las donaciones de una cuantía igual o inferior a 3.000 euros concedidas por las personas físicas no mencionan la denominación del partido o de la agrupación beneficiaria.

Toda donación de más de 150 euros concedida a una asociación de financiación o a un mandatario financiero de un partido político deberá ser abonada mediante cheque.

Ninguna asociación de financiación o ningún mandatario financiero de un partido político podrán recibir, directa o indirectamente, contribuciones o ayudas materiales de un Estado extranjero o de una persona moral de derecho extranjero.

Los actos y documentos provenientes de la asociación de financiación o del mandatario financiero, destinados a terceros, y cuyo objeto sea provocar el pago de donaciones, deberán indicar, según el caso, la denominación de la asociación y la fecha de la aprobación o el nombre del mandatario y la fecha de la declaración a la prefectura, así como el partido o la agrupación política destinataria de las sumas recaudadas».

Artículo 11-5

«Aquellos que hayan concedido o aceptado donaciones en violación de las disposiciones del artículo precedente serán sancionados con una multa de 360 a 15.000 F y con una pena de un mes a un año de prisión o con solamente una de estas dos penas».

Artículo 11-6

«Se retirará la aprobación a toda asociación que no cumpla las prescripciones previstas en los artículos 11-1 y 11-4 de la presente Ley.

En tal caso o cuando se constate que el estado recapitulativo mencionado en el artículo 11-1 no ha sido transmitido, los sufragios obtenidos en el ámbito territorial de la asociación por el partido o la agrupación política que haya solicitado su aprobación se retirarán para el año siguiente del recuento previsto en el primer párrafo del artículo 9».

Artículo 11-8

«Todo partido o agrupación política que haya obtenido la aprobación de una asociación de financiación o que haya nombrado un mandatario financiero sólo podrá recibir donaciones de personas identificadas a través de esta asociación o de este mandatario. Se aplicarán, en caso de incumplimiento, las disposiciones del último párrafo del artículo 11-7».

2. La financiación pública

14 Cada año se inscriben créditos en el proyecto de Ley de finanzas para ser destinados a los partidos o las agrupaciones políticas; se reparten entre los partidos y las agrupaciones, la mitad en función de sus resultados en las últimas elecciones a la Asamblea Nacional y, la otra mitad, en función de su representación en el Parlamento (artículo 8 de la Ley de 11 de marzo de 1988, modificada). La primera fracción de estas ayudas se atribuye a aquellos que en la renovación más reciente de la Asamblea Nacional presentaron candidatos que obtuvieron cada uno al menos el 1% de los votos en al menos cincuenta circunscripciones, o sólo presentaron candidatos en uno o varios departamentos de ultramar, o en Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte, Nueva-Caledonia, la Polinesia francesa o en las Islas Wallis y Futuna y cuyos candidatos hubiesen obtenido al menos el 1% de los votos emitidos en el conjunto de las circunscripciones en las que se presentaron. La segunda se atribuye a aquellos que son beneficiarios de la primera fracción, proporcionalmente al número de miembros del Parlamento que se han inscrito o incorporado (artículo 9 de la Ley de 11 de marzo de 1988, modificada).

La ayuda del Estado es hoy la primera fuente de financiación de los partidos políticos (80.264.408 EUR repartidos entre más de cuarenta partidos o agrupaciones en 2002).

El Estado concede además a los partidos unos medios que pueden considerarse una financiación indirecta: las formaciones políticas representadas por grupos parlamentarios en la Asamblea Nacional o en el Senado, al margen de las campañas electorales, disponen de un «derecho de antena» que les permite expresarse en las cadenas públicas de radio y televisión; se benefician de algunas desgravaciones impositivas (impuesto de sociedades de tipo reducido) en algunas de sus rentas (alquiler de sus inmuebles construidos o no construidos, por ejemplo).

B. Financiación de las campañas electorales

15 Salvo para la elección de los consejeros generales en los cantones de menos de 9.000 habitantes o de los consejeros municipales en las comunas de menos de 9.000 habitantes, todo candidato que pretenda recaudar donaciones para la organización de su campaña está obligado a pasar por un mandatario financiero, único legitimado para recaudar los fondos que sirven para cubrir el coste de la campaña y asegurar el pago de los gastos (a excepción de los gastos que corren a cargo de un partido o una agrupación política). El máximo permitido para las donaciones de las personas físicas por candidato y campaña es de 4.600 EUR; las aportaciones de las personas morales, a excepción de los partidos y las agrupaciones políticas, Estados extranjeros o personas morales de derecho extranjero están prohibidas (artículos L. 52-4 y L. 52-8 del Código electoral). La cuantía de los gastos electorales está limitada en función del número de habitantes de la circunscripción considerada (artículo L. 52-11 del Código electoral). El mandatario financiero debe establecer una cuenta de campaña que recapitule el conjunto de recursos y gastos imputables a la campaña electoral; certificada por un perito contable, es transmitida para su control a la Comisión Nacional de Cuentas de Campaña y de Financiamientos Políticos que la aprueba o la rechaza. Si la cuenta es aprobada, el Estado concede a los candidatos que hayan obtenido al menos el 5% de los votos emitidos en la primera vuelta un reembolso a tanto alzado de hasta el 50% de la cuantía límite de los gastos en la circunscripción considerada, dentro del límite de las sumas efectivamente gastadas (ver, concretamente, el artículo L. 52-11-1 del Código electoral).

El Estado corre a cargo de los gastos correspondientes a la «propaganda oficial», definida como el coste del papel, la impresión de las papeletas de voto, las circulares y los gastos de la colocación oficial de carteles (estos gastos son reembolsados sobre la base de un baremo oficial a los candidatos que han obtenido al menos el 5% de los votos emitidos).

III. Los trabajos de la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia), de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa y del Comité de Ministros del Consejo de Europa

16 En la 46ª sesión plenaria (9-10 marzo 2001) la Comisión de Venecia adoptó las «líneas directrices» «sobre la financiación de los partidos políticos» (documento CDL-INF [2001] 8) cuyos extractos pertinentes son los siguientes:

«La Comisión de Venecia:

Habiéndose comprometido a promover los principios fundamentales de la democracia, del Estado de Derecho y de la protección de los Derechos Humanos y en un contexto de mejora de la seguridad democrática para todos;

Constatando con preocupación los problemas de financiación ilegal de los partidos políticos hallados recientemente en ciertos países miembros del Consejo de Europa;

Considerando el papel esencial de los partidos políticos en toda democracia y que la libertad de asociación, incluida la libertad de asociación política, es una libertad fundamental protegida por el Convenio europeo de Derechos Humanos y uno de los elementos primordiales para toda democracia real tal y como la contempla el Estatuto del Consejo de Europa;

Concediendo una atención particular a la práctica de los Estados en el ámbito de la financiación de los partidos políticos;

Reconociendo la necesidad de promover más las normas futuras en este ámbito basándose en los valores del patrimonio jurídico europeo;

Ha adoptado las líneas directrices siguientes:

1. A efectos de las presentes líneas directrices se considera partido político la asociación de personas, uno de cuyos fines sea participar en la gestión de los asuntos públicos mediante la presentación de candidatos en elecciones libres y democráticas.

2. Los partidos políticos así designados podrán buscar y percibir fondos de origen público o privado.

A. Financiación legal

-Financiación pública

3. La financiación pública debe destinarse a todos los partidos representados en el Parlamento.

4. Sin embargo, al objeto de asegurar la igualdad de oportunidades de las distintas fuerzas políticas, la financiación pública podrá igualmente extenderse a las formaciones políticas que representen una parte significativa del cuerpo electoral y presenten candidatos a las elecciones. La financiación podrá ser fijada periódicamente por el legislador sobre la base de unos criterios objetivos.

Podrán concederse [exenciones] fiscales para las operaciones estrictamente vinculadas a la actividad política de los partidos.

5. La financiación de los partidos a través de fondos públicos debe estar condicionada por un control por los organismos públicos específicos de la compatibilidad de los partidos políticos (por ejemplo, los Tribunales de Cuentas). Los Estados favorecen una política de transparencia financiera de los partidos políticos que gozan de financiación pública.

-Financiación privada

6. Los partidos políticos pueden recibir ayudas económicas privadas. Sin embargo, las ayudas provenientes de Estados o empresas extranjeras deberán ser prohibidas. Esta prohibición no deberá impedir la ayuda financiera por parte de nacionales que se encuentran en el extranjero.

Podrán contemplarse otras limitaciones que pueden concretamente consistir en:

a. Un límite para cada contribución;

b. Una prohibición de las contribuciones provenientes de empresas con una actividad industrial o comercial o provenientes de organizaciones de orden religioso;

c. Un control a priori por los organismos públicos especializados en la materia de las aportaciones de los miembros de los partidos que deseen presentarse a las elecciones.

7. La transparencia de la financiación privada de cada partido debe ser garantizada. Para ello el partido debería hacer públicas cada año las cuentas anuales del año anterior, que incluirán la lista de las donaciones, a excepción de las cuotas. Las donaciones de una cuantía superior a la suma fijada por el legislador deberán ser registradas y hechas públicas.

(…)».

17 El 22 de mayo de 2001, la Asamblea parlamentaria del Consejo de Europa adoptó la Recomendación siguiente (1516 [2001]) relativa a la financiación de los partidos políticos:

«(…)

7. La Asamblea estima que las normas de financiación de los partidos políticos y de las campañas electorales deben basarse en los principios siguientes: equilibrio razonable entre financiación pública y privada, criterios equitativos de reparto de las contribuciones del Estado a los partidos, normas estrictas que rijan las donaciones privadas, imposición de un límite a los gastos de los partidos vinculados a las campañas electorales, transparencia total de la contabilidad, establecimiento de un organismo independiente de verificación de las cuentas y de las sanciones significativas en caso de violación de las normas.

1. En consecuencia, la Asamblea considera que:

A. En lo que respecta a las fuentes de financiación

i. Los Estados deberían alentar la participación de los ciudadanos en las actividades de los partidos, incluso en forma de ayuda económica. Conviene aceptar el hecho de que las cuotas de los afiliados, fuentes tradicionales y no polémicas de financiación, no son suficientes para hacer frente a los gastos en constante aumento en un contexto de competencia política.

ii. Los partidos políticos deberían recibir contribuciones económicas del Estado para impedir la dependencia respecto a los donantes privados y garantizar la igualdad de oportunidades entre los partidos políticos. Las contribuciones financieras del Estado deberían ser calculadas, de un lado, a prorrata del apoyo político del que gozan los partidos, evaluado según unos criterios objetivos tales como el número de votos o escaños parlamentarios, y, de otro lado, permitir a los nuevos partidos entrar en la arena política y enfrentarse, en condiciones equitativas, a los partidos constituidos hace tiempo.

iii. La ayuda del Estado no debe sobrepasar el nivel estrictamente necesario para cumplir con los citados objetivos, ya que una dependencia excesiva respecto a la financiación pública puede causar un debilitamiento del vínculo entre los partidos y su electorado.

iv. Además de sus aportaciones económicas, los Estados pueden participar indirectamente en la financiación de los partidos políticos con arreglo a la Ley, por ejemplo asumiendo los gastos de los servicios postales o el alquiler de las salas de reunión, ayudando a los órganos de prensa, las asociaciones de juventud y los institutos de investigación del partido y concediéndoles facilidades fiscales.

v. Paralelamente a la financiación pública, las contribuciones públicas son una fuente esencial de financiación para los partidos políticos. En la medida en que la financiación privada, en particular las donaciones, puede abrir una vía a los juegos de influencia o a formas de corrupción, deberían aplicarse las normas siguientes:

a. prohibición de donaciones provenientes de empresas públicas, empresas bajo control público, o empresas que provean de bienes o servicios al sector público;

b. prohibición de donaciones provenientes de sociedades domiciliadas en zonas offshore;

c. limitación estricta de las donaciones provenientes de entidades jurídicas;

d. fijación de un límite legal de la cuantía máxima de las donaciones;

e. prohibición de donaciones provenientes de instituciones religiosas.

(…)».

18 En su Recomendación de 8 de abril de 2003 (Rec [2003] 4), sobre las reglas comunes contra la corrupción en la financiación de los partidos políticos y las campañas electorales, el Comité de Ministros del Consejo de Europa recomienda a los gobiernos de los Estados miembros «limitar, prohibir o reglamentar de manera específica las donaciones de origen extranjero» (artículo 7).

Fundamentos de derecho

19 El partido demandante se queja del rechazo de su solicitud de aprobación de la asociación de financiación constituida en aplicación del artículo 11 de la Ley de 11 de marzo de 1988 relativa a la transparencia financiera de la vida política, debido a que la fuente principal de sus ingresos la constituían las subvenciones del Partido Nacionalista Vasco español, persona moral extranjera. A consecuencia de ello estarían en entredicho sus finanzas y su capacidad de proseguir con su actividad política. Discute la conclusión del Consejo de Estado según la cual la prohibición de que personas morales de derecho extranjero financien los partidos políticos es «necesaria en una sociedad democrática» para la «defensa del orden público» y estima que se le ha aplicado este principio debido a las ideas que defiende. Invoca el artículo 10 del Convenio en relación con el artículo 11, así como el artículo 3 del

Protocolo núm. 1
(
RCL 19991190, 1572)

, los cuales disponen:

Artículo 10

«1. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión. Este derecho comprende la libertad de opinión y la libertad de recibir o de comunicar informaciones o ideas sin que pueda haber injerencia de autoridades públicas y sin consideración de fronteras. El presente artículo no impide que los Estados sometan las empresas de radiodifusión, de cinematografía o de televisión a un régimen de autorización previa.

2. El ejercicio de estas libertades, que entrañan deberes y responsabilidades, podrá ser sometido a ciertas formalidades, condiciones, restricciones o sanciones, previstas por la Ley, que constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la integridad territorial o la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, la protección de la reputación o de los derechos ajenos, para impedir la divulgación de informaciones confidenciales o para garantizar la autoridad y la imparcialidad del poder judicial».

Artículo 11

«1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación, incluido el derecho de fundar, con otras, sindicatos y de afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses.

2. El ejercicio de estos derechos no podrá ser objeto de otras restricciones que aquellas que, previstas por la Ley, constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y libertades ajenos. El presente artículo no prohíbe que se impongan restricciones legítimas al ejercicio de estos derechos por los miembros de las fuerzas armadas, de la policía o de la Administración del Estado».

Artículo 3 del Protocolo núm. 1

«Las Altas Partes Contratantes se comprometen a organizar, a intervalos razonables, elecciones libres con escrutinio secreto, en condiciones que garanticen la libre expresión de la opinión del pueblo en la elección del cuerpo legislativo».

A. Tesis de las partes

1. El Gobierno

20 El Gobierno expone que la decisión adoptada por la Comisión Nacional de Cuentas de Campaña y de Financiamientos Políticos («CCFP») en la causa del partido demandante tiene como única consecuencia privarle de la posibilidad de aspirar a la financiación pública así como a los beneficios fiscales previstos por la Ley de 11 de marzo de 1988 relativa a la transparencia financiera de la vida política: no podrá aspirar, si presenta candidatos en las elecciones políticas, a ningún reembolso de sus gastos de campaña. Esta decisión no tiene por efecto prohibir al partido demandante que desarrolle su actividad ni que recurra a otras fuentes de financiación. El Gobierno deduce de ello que no ha habido en el presente caso «injerencia» en el ejercicio de los derechos garantizados por los artículos 10 y 11 del

Convenio
(
RCL 19991190, 1572)

.

21 Además, suponiendo que se constatase tal injerencia, estaría, en opinión del Gobierno, prevista por la Ley, perseguiría un fin legítimo y sería necesaria en una sociedad democrática.

22 En relación con este último extremo, el Gobierno subraya que la decisión en litigio se fundamenta en los artículos 11-4 y 11-6 de la Ley de 11 de marzo de 1988 que prohíben a las asociaciones de financiación de los partidos políticos percibir contribuciones económicas de una «persona moral extranjera» –como un partido político extranjero– so pena, en su caso, de perder la aprobación que le otorga la posibilidad de aspirar a la financiación pública. Considera que era previsible que no se diese el beneplácito al partido demandante sobre la base de estas disposiciones, aunque sólo prevean expresamente la «retirada» del beneplácito: deberá entenderse que conceden a la CCFP –con competencia vinculada– la posibilidad de negar el beneplácito, salvo si lo otorga para retirarlo posteriormente; asimismo, no se discute que el partido demandante no cumpliese las condiciones del artículo 11-4 de la Ley de 11 de marzo de 1988 y recibiese donaciones de una persona moral de derecho extranjero; por último, una jurisprudencia constante reconoce la posibilidad de aprovecharse de los motivos de retirada de un título o una autorización para negar la concesión de tal título o autorización, ya que esta circunstancia llega al mismo resultado (el Gobierno se remite a una Sentencia del Consejo de Estado de 8 enero 1982,
Aldana Barrena, de la que se deduce que los motivos para la privación de la condición de refugiado pueden igualmente justificar la negativa a reconocer esta condición).

23 Sobre el segundo punto, el Gobierno sostiene que esta prohibición tiene en cuenta un «interés nacional de seguridad»: trata de proteger «la expresión de la soberanía nacional» a la que, a tenor de lo dispuesto en la Constitución francesa, concurren los partidos políticos. El principio de soberanía nacional sería indisociable del de la independencia nacional, el cual prohíbe las injerencias extranjeras en el funcionamiento de la vida política nacional. El objetivo perseguido estaría vinculado no solamente a la «defensa del orden» –como subrayó el Consejo de Estado en el presente caso– sino también a la «prevención del delito», puesto que sería más difícil controlar el origen y la licitud de los fondos provenientes del extranjero.

24 Sobre el tercer punto, el Gobierno afirma que la medida en litigio es razonable y proporcional a los fines perseguidos. Subraya que no cuestiona ni la existencia legal del partido demandante, su libertad de expresión, ni su participación en la vida política; tiene como única consecuencia privarle de la posibilidad de aspirar a través de su asociación de financiación a la financiación pública así como a los beneficios fiscales previstos por la Ley de 11 de marzo de 1988 (reembolso de los gastos de campaña en la hipótesis de candidaturas a las elecciones políticas) e impedir que reciba así unas aportaciones con las exenciones de impuestos previstas por la Ley. Precisa que, en contrapartida de la prohibición de ciertas fuentes de financiación, los artículos 8 y 9 de la Ley de 11 de marzo de 1988 abren a los partidos nacionales el acceso a una financiación pública distribuida según unos criterios objetivos y transparentes, proporcionalmente a su representación o a tanto alzado si han recibido donaciones de personas físicas por una cierta cantidad. La Ley compensaría así mediante la financiación pública la aceptación de ciertas restricciones, y contribuiría a favorecer la libre expresión política aportando una respuesta equilibrada y razonable a los imperativos de independencia nacional y de transparencia de la vida política.

Por otra parte, aunque la Ley impide que se perciban fondos del Partido Nacionalista Vasco español al igual que de toda persona moral extranjera, el partido demandante sí conservaría la posibilidad de recibir aportaciones económicas por parte de personas físicas extranjeras.

Por lo demás, la negativa a conceder el beneplácito a la asociación de financiación constituida por el partido demandante, basada en el hecho no discutido de que recurría a una financiación proveniente de un partido extranjero, no sería irrevocable: nada le impediría presentar una nueva solicitud de autorización para una asociación que obre en el marco de la reglamentación nacional y reciba donaciones conformes a las condiciones fijadas por la Ley. Nada le impediría tampoco designar al efecto una persona física como «mandatario financiero». Tendría así la posibilidad de recaudar fondos tanto de partidos o agrupaciones políticas franceses como de personas físicas.

2. El partido demandante

25 El partido demandante insiste en el hecho de que la prohibición de recibir ayudas materiales del Partido Nacionalista Vasco español le priva de la fuente principal de sus recursos, de forma que, a falta concretamente de medios, no tiene posibilidad de proseguir con su actividad política. Remitiéndose a un estudio realizado por el Instituto Marx-Plancka a petición del Consejo de Europa, sostiene que la integración de las minorías pasa por la participación en la vida política, a través concretamente de la constitución de partidos políticos; ahora bien, la prohibición de toda financiación extranjera afecta muy especialmente a este tipo de partidos. Añade que la negativa a autorizar la asociación de financiación constituida tiene un efecto directo en su capacidad de recaudar fondos para la financiación de sus actividades políticas, entre ellas su participación en las elecciones.

26 Sostiene que esta injerencia en el ejercicio de sus derechos no estaba «prevista por la Ley», en el sentido que el Tribunal da a esta noción, puesto que la inadmisión de su solicitud de autorización sobre la base del penúltimo párrafo del artículo 11-4 de la Ley de 11 de marzo de 1988 no era previsible, ya que el primer párrafo del artículo 11-6 de esta misma Ley no contemplaba la «desestimación» de una solicitud de autorización sino la «retirada» de una autorización ya obtenida. Por otra parte, el segundo párrafo del artículo L. 52 del Código electoral prevé expresamente que «las personas morales, a excepción de los partidos o las agrupaciones políticas, no pueden participar en la financiación de la campaña electoral (…)», y el artículo 11-4 (en su versión modificada por la Ley de 19 de enero de 1995) de la Ley de 11 de marzo de 1988, que «las personas morales, a excepción de los partidos o las agrupaciones políticas, no podrán participar en la financiación de la campaña electoral (…)», y el artículo 11-4 (en su versión modificada por la Ley de 19 de enero de 1995) de la Ley de 11 de marzo de 1998, que «las personas morales, a excepción de los partidos o las agrupaciones políticas, no podrán contribuir a la financiación de los partidos o las agrupaciones políticas (…)», y ninguna disposición legal excluye a los partidos políticos extranjeros. Además, el penúltimo párrafo del artículo 11-4 hace referencia a «las personas morales de derecho extranjero» sin precisar si ello engloba a los partidos políticos extranjeros.

27 Niega que en el caso en que afecta a los fondos provenientes de partidos políticos inscritos en otro Estado miembro de la Unión Europea, tal prohibición pueda legítimamente perseguir la «defensa del orden». Estima que la tesis defendida por el Gobierno a este respecto contradice el objetivo del

Reglamento (CE) núm. 2004/2003 del Parlamento europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003
(
LCEur 20033795)

, relativo al estatuto y a la financiación de los «partidos políticos a nivel europeo», a saber el refuerzo del vínculo entre los partidos y los ciudadanos de la Unión Europea. En todo caso, el principio de la soberanía nacional al que remite el Gobierno no se vería de todos modos afectado en lo que respecta a un partido político que participa exclusivamente en unas elecciones locales. Añade que ni las líneas directrices de la Comisión de Venecia sobre la financiación de los partidos políticos ni la Recomendación núm. 1516 (2001) de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa sobre la financiación de los partidos políticos mantienen la necesidad de prohibir las contribuciones de partidos políticos extranjeros. Esta constatación le lleva además a rechazar la tesis del Gobierno según la cual esta prohibición es necesaria para la «prevención del delito» en el sentido de los artículos 10 y 11; por lo demás, subraya, en el presente caso, el Partido Nacionalista Vasco español está sujeto a los mecanismos de transparencia y de control financiero puestos en práctica por la Ley española.

28 En el terreno de la proporcionalidad, el partido demandante recuerda que, como admitió la CCFP, la fuente principal de sus ingresos proviene del Partido Nacionalista Vasco español, de forma que la imposibilidad para él de beneficiarse de ello afecta enormemente su capacidad económica. Subraya que la financiación pública sería despreciable en su caso ya que depende del resultado en las elecciones nacionales y es compartida, de hecho, por los cuatro mayores partidos nacionales; en cuanto al reembolso de los gastos electorales, supone un anticipo de fondos del que no puede disponer sin la contribución del Partido Nacionalista Vasco español. Asimismo, ve una contradicción entre la prohibición de la financiación por partidos europeos y la posibilidad de financiación por personas físicas extranjeras, puesto que el control de los fondos provenientes de los primeros es fácil, al contrario de los que provienen de las segundas. En su opinión, la prohibición en litigio no se funda en ninguna «necesidad social imperiosa» puesto que se trata de la contribución de un partido inscrito en un Estado miembro de la Unión Europea, y menos aún cuando contradice el principio de la libre circulación de capitales en el seno de ésta.

Por último, si el partido demandante conserva la posibilidad de designar un mandatario financiero y recaudar así fondos, sólo podría tratarse de donaciones de personas físicas o de partidos políticos franceses; ahora bien, debido al objetivo que persigue, su ámbito geográfico de intervención se limita a una parte muy restringida de la República francesa, de forma que no podría esperar ninguna ayuda económica de partidos franceses. De hecho, subraya, en el estado actual de cosas, o ve limitados sus recursos a la contribución de personas físicas, en cuyo caso ya no tendría el medio de financiar su actividad política, o continúa percibiendo ayuda del Partido Nacionalista Vasco español, en cuyo caso se le prohíbe toda intervención en el ámbito electoral.

B. Opinión de la Comisión de Venecia

29 En su opinión, que se basa concretamente en un estudio interno de cuarenta y cuatro Estados miembros del Consejo de Europa, la Comisión de Venecia indica que la financiación de los partidos políticos a través de fondos extranjeros está prohibida o sustancialmente restringida en veintiocho de ellos; los otros dieciséis Estados no conocen tales limitaciones. Subraya que las reglamentaciones nacionales relativas a los partidos políticos son fruto de la historia, las tradiciones políticas y la práctica, de forma que varían mucho de un Estado a otro. En el ámbito de la financiación, iría desde la ausencia total de reglamentación (en Suiza por ejemplo) o la no prohibición de la financiación extranjera (Chipre, Bosnia-Herzegovina, Republica Checa y Hungría, concretamente), hasta el principio afirmado de la prohibición de las aportaciones y donaciones extranjeras (como en Francia y en la Federación de Rusia), pasando por limitaciones estrictas (Armenia, Azerbaiyán, Georgia y Moldavia, en particular) o excepciones más o menos amplias a este principio en lo que respecta a fondos provenientes de Estados miembros de la Unión Europea (España, Alemania, Reino Unido –salvo Irlanda del Norte– y Lituania, por ejemplo). De ello deduce que cada caso de prohibición de financiación de los partidos políticos mediante fondos extranjeros debe considerarse separadamente a la luz del sistema político del Estado de que se trate, de sus relaciones con sus vecinos, de su derecho constitucional y del sistema general de financiación de los partidos políticos por el que haya optado.

30 La Comisión de Venecia recuerda además que sus líneas directrices sobre la financiación de los partidos políticos admiten la necesidad de prohibir las donaciones de Estados y empresas extranjeros, y que la Recomendación Rec (2003) 4 del Comité de Ministros invita a los Estados miembros a «limitar, prohibir o reglamentar de manera específica las donaciones de origen extranjero» (
supra). En lo que respecta concretamente a la necesidad «en una sociedad democrática» de incluir en esta prohibición los fondos de partidos políticos extranjeros, la Comisión de Venecia remite a los principios que se deducen de la jurisprudencia del Tribunal, tal y como se exponen en la

Sentencia
Organización macedonia Unie llinden y otros contra Bulgaria de 19 enero 2006

(
PROV 200633560)

(núm. 59491/2001, aps. 57-62). El análisis de las disposiciones internas que consagran tal prohibición muestra que se basa en razones que varían de un Estado a otro, debido concretamente a la historia y las experiencias política y constitucional de cada uno. Una de estas razones se debe a la política internacionalista de partidos políticos extremistas entre las dos guerras mundiales; una segunda se debe a circunstancias similares durante la guerra fría y a la polarización del mundo que ello llevó consigo; una tercera, al temor de movimientos separatistas; una cuarta, al hecho del establecimiento de un sistema público de financiación de los partidos y de la voluntad consecuente de mantener en el país los fondos así concedidos. Las razones por las que numerosos Estados no establecen tal prohibición (Austria, Bélgica, Dinamarca y Finlandia, por ejemplo) son, indica la Comisión de Venecia, más difíciles de identificar. Para ciertos Estados, ello se debe posiblemente al hecho de que nunca se ha sentido la necesidad de recurrir a ello; otros, probablemente, creen así facilitar políticamente su propio apoyo a movimientos políticos en el tercer mundo; otros incluso parecen no querer correr el riesgo de obstaculizar la legítima cooperación entre partidos políticos en el marco de las Asambleas parlamentarias del Consejo de Europa y de la OSCE, del Parlamento de la Unión Europea y de organizaciones de cooperación tales como el Consejo nórdico.

31 Vista la naturaleza política de la Unión Europea y el «nuevo orden jurídico» que constituye, la Comisión de Venecia juzga «razonable y apropiado» que los Estados miembros de la Unión adopten un enfoque específico en cuanto a la financiación de partidos políticos por partidos políticos constituidos en otros Estados miembros de la Unión. Recuerda concretamente que a tenor de lo dispuesto en el artículo 191 del

Tratado de Roma
(
RCL 19991205 ter)

«los partidos políticos a escala europea constituyen un importante factor para la integración en la Unión y que dichos partidos contribuyen a la formación de la conciencia europea y a expresar la voluntad política de los ciudadanos de la Unión». Añade, en este contexto, que el

Reglamento (CE) núm. 2004/2003 del Parlamento europeo y del Consejo de 4 noviembre 2003
(
LCEur 20033795)

, relativo al estatuto y a la financiación de los «partidos políticos a nivel europeo» (anteriormente mencionado), abre la posibilidad para tales partidos de recibir donaciones de partidos políticos miembros de la Unión (artículo 6); su artículo 7 precisa que la financiación de partidos políticos «a escala europea con cargo al presupuesto general de la Unión Europea o procedente de cualquier otra fuente no podrá utilizarse para financiar directa o indirectamente otros partidos políticos ni, en particular, otros partidos políticos nacionales, que continuarán sometidos a la aplicación de sus normas nacionales». En opinión de la Comisión de Venecia, este Reglamento, por su propia existencia, muestra que la cooperación y, en cierta medida, la integración de los sistemas de financiación son necesarios para el funcionamiento de los partidos políticos tanto a nivel nacional como a escala europea. La Comisión de Venecia recuerda además el artículo 57 del Tratado que consagra la libre circulación de capitales, subrayando que esta noción abarca en principio todas las transferencias de fondos entre Estados miembros, incluso aparentemente entre partidos políticos. En la medida de que se trata de una libertad fundamental consagrada por el Tratado, se impone su respeto a los Estados miembros. La Comisión de Venecia deduce de ello que las modalidades de financiación de los partidos políticos que adopten deberán respetar este principio, incluso si el ámbito de competencia de la Unión Europea en el terreno de los partidos políticos se limita a la reglamentación de los «partidos políticos escala europea»; las únicas excepciones admitidas al respecto en derecho comunitario son las enumeradas por el propio Tratado (cuyo artículo 58, que preserva el derecho de los Estados miembros a «tomar medidas justificadas por razones de orden público o de seguridad pública») o identificadas por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea.

32 En conclusión, la Comisión de Venecia subraya que dada la variedad de enfoques sobre la cuestión de un Estado miembro del Consejo de Europa a otro, no puede haber una respuesta única a la cuestión de la necesidad «en una sociedad democrática» de la prohibición de la financiación de los partidos políticos por partidos políticos extranjeros. Estima, sin embargo, que la experiencia de la cooperación de los partidos políticos en el seno de organizaciones e instituciones supranacionales europeas aboga a favor de un enfoque menos restrictivo; tal cooperación es en efecto en sí misma necesaria «en una sociedad democrática», si bien no es evidente que suceda lo mismo en lo que respecta a los obstáculos a esta cooperación por medio de la prohibición de toda relación financiera entre partidos políticos constituidos en Estados diferentes. Diversas circunstancias pueden no obstante justificar que se prohíban las contribuciones de partidos políticos: cuando (concretamente) las contribuciones se utilizan para alcanzar unos fines ilegales (por ejemplo, cuando el partido extranjero en cuestión defiende discriminaciones o violaciones de derechos humanos), ponen en tela de juicio la equidad o la integridad de la competición política, desequilibran el proceso electoral, amenazan la integridad territorial del Estado en cuestión u obstaculizan su desarrollo democrático, o cuando se trata de una obligación internacional que pesa sobre el Estado. Así, en opinión de la Comisión de Venecia, para decidir si la prohibición de la financiación de los partidos políticos por partidos políticos extranjeros es compatible con las exigencias del artículo 11 del

Convenio
(
RCL 19991190, 1572)

, se debe examinar cada caso individualmente, teniendo en cuenta la legislación general sobre la financiación de los partidos políticos vigente en el Estado de que se trate así como sus obligaciones internacionales –entre ellas, en su caso, las resultantes de su calidad de miembro de la Unión Europea–.

C. Valoración del Tribunal

33 A título preliminar, el Tribunal recuerda que los partidos políticos dependen del artículo 11 del

Convenio
(
RCL 19991190, 1572)

(ver, por ejemplo, las

Sentencias
Partido comunista unificado de Turquía y otros contra Turquía de 30 enero 1998

[
TEDH 19981]

,
Repertorio de sentencias y resoluciones 1998-I, ap. 25 y


Partido socialista y otros contra Turquía de 25 mayo 1998

[
TEDH 199823]

, Repertorio 1998-III, ap. 29); esta disposición es pues claramente aplicable en el presente caso.

Por otra parte, la protección de las opiniones y de la libertad a expresarlas en el sentido del artículo 10 del Convenio constituye uno de los objetivos de la libertad de reunión y asociación que consagra el artículo 11, en particular en el caso de los partidos políticos, de forma que el artículo 11 se contempla a la luz del artículo 10 (Sentencia
Refah Partisi [Partidos de la prosperidad] y otros contra Turquía [GS] de

13 febrero 2003
[
TEDH 2001496]

, núms. 41340/1998, 41342/1998, 41343/1998 y 41344/1998 –TEDH 2003-II–, aps. 88-89 así como las sentencias anteriormente citadas, aps. 42-43 y 41 respectivamente, y
Organización macedonia Unie llinden y otros contra Bulgaria, aps. 59-61).

En el presente caso, el Tribunal no revela ningún elemento que permita considerar que la medida criticada trata de penalizar al partido demandante debido a las ideas políticas que defiende. Si bien esta circunstancia no es determinante (ver

Sentencia
Organización macedonia Unie llinden y otros contra Bulgaria

[
PROV 200633560]

, previamente citada, ap. 59), el Tribunal considera que las cuestiones que plantea la causa se hallan esencialmente en el terreno del artículo 11 del

Convenio
(
RCL 19991190, 1572)

.

34 En lo que respecta al artículo 3 del

Protocolo núm. 1
(
RCL 19991190, 1572)

, sólo pueden verse en las consecuencias económicas de la medida criticada en la capacidad del partido demandante y de sus miembros de participar en las elecciones legislativas unos «efectos secundarios» o «accesorios» de dicha medida; desde el momento en que el Tribunal concluye con la violación (ver, previamente citadas,
mutatis mutandis, Sentencias Partido comunista unificado de Turquía y otros, ap. 64, y


Partido socialista y otros

[
TEDH 199823]

, ap. 57) o con la no violación del artículo 11 (ver,
mutatis mutandis,

Sentencia
Refah Partisi y otros

[
TEDH 2001496]

previamente citada, ap. 139), no procede examinar la causa desde el punto de vista del artículo 3 del Protocolo núm. 1.

35 Habiendo precisado esto, el Tribunal decide verificar si el partido demandante ha sido objeto de una injerencia en el ejercicio de los derechos garantizados por el artículo 11 del

Convenio
(
RCL 19991190, 1572)

y, en su caso, si dicha injerencia estaba justificada en virtud de las exigencias del apartado 2 de esta disposición.

1. Existencia de una injerencia

36 La Ley de 11 de marzo de 1988 relativa a la transparencia económica de la vida política limita las fuentes de financiación de los partidos políticos: el límite de las donaciones de personas físicas es de 7.500 euros por año y persona; se prohíben las contribuciones de las personas morales (a excepción de los partidos o las agrupaciones políticas francesas) y de los Estados extranjeros. En contrapartida, se distribuyen unos créditos públicos a los partidos políticos proporcionalmente a sus resultados en las elecciones a la Asamblea nacional (artículos 8 y 9 de la Ley).

A tenor de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de 11 de marzo de 1988 los partidos políticos recaudan sus fondos a través de un «mandatario» que es una asociación de financiación, o bien una persona física (la cual, denominada «mandatario financiero», es objeto de una mera declaración a la prefectura; artículo 11-2).

37 Vista la especificidad del partido demandante, «rama» francesa del Partido Nacionalista Vasco español, y en particular su pequeñez y el carácter local de su ámbito de acción, la prohibición de recibir contribuciones del Partido Nacionalista Vasco español tiene sin duda un efecto nada despreciable en sus recursos y, por tanto, en su capacidad de desarrollar plenamente su actividad política.

Más específicamente, a consecuencia del rechazo sobre la base de esta prohibición de la solicitud de aprobación de la asociación de financiación que había constituido, el partido demandante no puede percibir fondos a través de la misma. Si bien el partido demandante tienen alternativamente la posibilidad de designar al efecto una persona física como «mandatario financiero» (sin que se exija una aprobación), éste tampoco podría recibir aportaciones del Partido Nacionalista Vasco español.

38 En resumen, visto el impacto de las circunstancias denunciadas en la capacidad económica del partido demandante de desarrollar su actividad política, el Tribunal no duda de la existencia de una injerencia en el ejercicio de los derechos garantizados por el artículo 11.

2. Justificación de la injerencia

39 Dicha injerencia vulnera el artículo 11 salvo si está «prevista por la Ley», persigue uno o varios de los fines legítimos en virtud del apartado 2 y es «necesaria en una sociedad democrática» para alcanzarlos.

a) «Prevista por la Ley»

40 El Tribunal recuerda que sólo se puede calificar de «Ley» una norma enunciada con la suficiente precisión para permitir a cada persona –rodeándose en su caso de asesores– prever, hasta un grado razonable en las circunstancias de la causa, las consecuencias que pueden derivar de un acto determinado; la experiencia muestra sin embargo la imposibilidad de llegar a una precisión absoluta en la redacción de las Leyes (ver, por ejemplo,

Sentencia
Ezelin contra Francia de 26 abril 1991

[
TEDH 199130]

, serie A núm. 202, ap. 45).

41 En el presente caso, contrariamente a lo que afirma el partido demandante, la prohibición de la financiación de los partidos políticos por partidos políticos extranjeros está prevista por la Ley de 11 de marzo de 1988. En efecto, se deduce del artículo 11 de esta Ley que los partidos políticos sólo pueden percibir fondos a través de una asociación de financiación o de un mandatario financiero (ver también la decisión de la CCFP de 2 de julio de 1999), y del párrafo 5 del artículo 11-4, que estos últimos no pueden recibir aportaciones de una «persona moral de derecho extranjero». El hecho de que el párrafo 2 del artículo 11-4, que plantea más generalmente el principio de la prohibición de las donaciones de las personas morales, prevea una excepción a este principio en lo que respecta a las donaciones de «los partidos o las agrupaciones políticas» sin no obstante precisar que ello sólo afecta a los partidos o las agrupaciones francesas, no es suficiente para poner en tela de juicio la claridad de la Ley sobre esta cuestión.

42 El Tribunal comprende por el contrario las interrogaciones del partido demandante en cuanto a la previsibilidad de la negativa a la solicitud de aprobación de la asociación de financiación que había constituido. Constata, en efecto, que la Ley de 11 de marzo de 1988 (artículo 11-1) sólo prevé dos hipótesis en las que puede rechazarse la solicitud de beneplácito: cuando el objeto de la asociación no se limita a la financiación de un partido político; cuando sus estatutos no incluyen la definición de la circunscripción territorial en la que la asociación ejerce sus actividades, o no hacen constar el compromiso de abrir una cuenta bancaria o postal única para depositar en ella todas las donaciones recibidas para la financiación de un partido político. Ahora bien, en el presente caso la negativa en litigio no se basa en uno de estos motivos sino en la constatación de que la fuente principal de ingresos del partido demandante provenía de las subvenciones del Partido Nacionalista Vasco español. En efecto, el Consejo de Estado estimó en este caso «que de las disposiciones del primer párrafo del artículo 11-6 (…) se deriva que la aprobación está subordinada al cumplimiento por la asociación de financiación de las prescripciones de los artículos 11-1 y 11-4 de la Ley»; sin embargo, se trata de una lectura algo extensiva de este párrafo, cuya redacción es la siguiente: «Se retirará la aprobación a toda asociación que no cumpla las prescripciones previstas en los artículos 11-1 y 11-4 de la presente Ley»; este texto sólo parece autorizar en realidad un control
a posteriori de las asociaciones de financiación que hayan obtenido el beneplácito. Está permitido, en consecuencia, preguntarse sobre la previsibilidad de la Ley así interpretada por el Consejo de Estado.

Sobre este extremo concreto, el Gobierno sostiene que una jurisprudencia constante reconoce la posibilidad de alegar los motivos de retirada de tal título o autorización para negar la concesión de tal título o autorización, puesto que esta circunstancia llega al mismo resultado. Remite a este respecto a una Sentencia del Consejo de Estado de 8 enero 1982,
Aldana Barrena, de la que se deduce, en su opinión, que los motivos para la pérdida de la condición de refugiado pueden también justificar la negativa a reconocer dicha condición. En opinión del Tribunal esta sentencia no es concluyente desde el momento en que se limita a censurar una decisión de la Comisión de recursos porque ésta no había tomado en consideración unos hechos posteriores a la desestimación de la Oficina francesa de Protección de los Refugiados y Apátridas. El Tribunal percibe, sin embargo, la lógica de la interpretación de los citados textos efectuada por el Consejo de Estado ya que una lectura estricta de los mismos llevaría a conceder un beneplácito que debería posteriormente retirarse, teniendo la CCFP –señala el Gobierno– una competencia vinculada. Admitiendo, en consecuencia, la previsibilidad de esta interpretación, el Tribunal concluye que la injerencia en litigio estaba «prevista por la Ley».

b) Fin legítimo

43 En lo que respecta al «fin legítimo», el Consejo de Estado apreció «la defensa del orden». Subraya a este respecto que los partidos políticos «tienen por vocación concurrir a la expresión del sufragio dentro del respeto a los principios de la soberanía nacional» y «que el legislador, prohibiendo a los Estados extranjeros y a las personas morales de derecho extranjero financiar los partidos políticos nacionales, quiere evitar que se instaure así un vínculo de dependencia que sería perjudicial para la expresión de la soberanía nacional»; el objetivo así perseguido tendría relación con la defensa del «orden institucional».

El Tribunal admite que la noción de «orden» en el sentido de los artículos 10 y 11 engloba el «orden institucional», incluso si los términos «defensa del orden» («
prevention of disorder» en la versión inglesa de los artículos 10 y 11 del

Convenio
[
RCL 19991190, 1572]

) se refieren esencialmente a la preservación de la paz civil.

Admitiéndose así la legitimidad de este fin, el Tribunal considera que, contrariamente a lo que sostiene el partido demandante, la circunstancia de que la prohibición vale también para las contribuciones de partidos políticos constituidos en otro Estado miembro de la Unión Europea no es suficiente para ponerla en tela de juicio; en su opinión, este elemento particular debe ser tenido en cuenta en el marco del examen de la «necesidad» de la injerencia.

44 El Gobierno añade que la Ley aspira también a la «prevención del delito» en la medida en que sería más difícil controlar el origen y la licitud de los fondos provenientes del extranjero. El Tribunal señala que éste no fue el análisis del Consejo de Estado en el presente caso, pero considera inútil resolver esta cuestión puesto que es suficiente con que la injerencia persiga uno sólo de los fines legítimos enumerados. Se limita pues a la constatación precedente: la finalidad de la injerencia concierne a la «defensa del orden».

c) «Necesaria en una sociedad democrática»

45 El Tribunal señala en primer lugar que la prohibición de financiación de los partidos políticos para todas las personas morales, a excepción de los partidos y las agrupaciones políticas francesas, se inscribe en un conjunto de normas que pretenden asegurar la transparencia financiera de la vida política. Subraya, a título preliminar, que percibe tanto más la importancia de una reglamentación de esta naturaleza «en una sociedad democrática» habiendo sido puesta de relieve tanto por la Comisión de Venecia como por la Asamblea parlamentaria del Consejo de Europa (apartados 16-17
supra).

46 Así las cosas, el Tribunal recuerda que las excepciones citadas en el artículo 11 requieren una interpretación estricta, pudiendo únicamente justificar una restricción a la libertad de asociación unas razones convincentes e imperativas. Para juzgar en tal caso la existencia de una necesidad en el sentido del artículo 11.2, los Estados no disponen sino de un margen de apreciación reducido acompañado de un control europeo riguroso tanto de la Ley como de las decisiones que la aplican, incluidas aquéllas de una jurisdicción independiente (ver, por ejemplo,

Sentencia
Sidiropoulos y otros contra Grecia de 10 julio 1998

[
TEDH 199882]

, Repertorio 1998-IV, ap. 40). Lo es todavía más en el caso de los partidos políticos, dada la importancia de su papel en «una sociedad democrática» (ver, por ejemplo, Sentencia
Partido comunista unificado de Turquía y otros previamente

citada
[
TEDH 19981]

, aps. 25, 43 y 46).

Cuando ejerce su control, el Tribunal no tiene como tarea sustituir a los tribunales internos competentes, sino verificar bajo el ángulo del artículo 11 las decisiones que éstos han dictado en virtud de su poder de apreciación. No se deduce de ello que deba limitarse a investigar si el Estado demandado ha utilizado ese poder de buena fe, con cuidado y de manera razonable: deberá considerar la injerencia litigiosa a la luz del caso en su conjunto para determinar si era «proporcionada al fin legítimo perseguido» y si los motivos invocados por las autoridades nacionales para justificarla parecen «pertinentes y suficientes». Al hacer esto el Tribunal debe convencerse de que las autoridades nacionales han aplicado las normas conforme a los principios consagrados por el artículo 11 y, además, basándose en una apreciación aceptable de los hechos pertinentes (ver, por ejemplo, Sentencias previamente citadas
Sidiropoulos y otros, mismas referencias y
Partido comunista unificado de Turquía y otros previamente citada, ap. 47).

47 En el presente caso, el Tribunal no tiene dificultad en admitir que la prohibición de la financiación de los partidos políticos por Estados extranjeros es necesaria para preservar la soberanía nacional; «las líneas directrices sobre la financiación de los partidos políticos» adoptadas por la Comisión de Venecia (apartado 16
supra) aprecian, por otra parte, que las ayudas económicas provenientes de Estados extranjeros deben prohibirse.

El Tribunal no está muy convencido en lo que respecta a la prohibición de financiación por partidos políticos extranjeros; no ve del todo por qué, por este solo hecho, estaría en tela de juicio la soberanía de los Estados. Es, por otra parte, sorprendente revelar que las líneas directrices anteriormente citadas –que, precisamente, contemplan esta cuestión a la luz tanto de la necesidad de garantizar la «seguridad democrática» como de la libertad de asociación política– no indican que debiera ser así, si bien subrayan la necesidad de prohibir la financiación por «empresas extranjeras».

El Tribunal estima, no obstante, que esta cuestión depende del margen de apreciación residual de los Estados Contratantes, siendo éstos libres de determinar qué fondos extranjeros pueden recibir los partidos políticos. En apoyo de este enfoque, señala el hecho de que del dictamen presentado en este caso por la Comisión de Venecia se deduce que los Estados miembros del Consejo de Europa están divididos en cuanto a la cuestión de la financiación de los partidos políticos mediante fondos extranjeros (apartado 29
supra), y que, en su Recomendación de 8 abril 2003 (Rec. [2003] 4) sobre las normas comunes contra la corrupción en la financiación de los partidos políticos y de las campañas electorales, el Comité de Ministros del Consejo de Europa recomienda a los gobiernos de los Estados miembros «limitar, prohibir o reglamentar de manera específica las donaciones de origen extranjero» (artículo 7; apartado 18
supra).

Ello lleva al Tribunal a considerar que, como tal, la imposibilidad para los partidos políticos de percibir fondos de partidos extranjeros no es incompatible con el artículo 11 del

Convenio
(
RCL 19991190, 1572)

.

48 El partido demandante sostiene que se debe no obstante adoptar un enfoque específico en lo que respecta a la financiación de un partido político constituido en un Estado miembro de la Unión Europea por un partido político constituido en otro Estado miembro de la Unión Europea.

En opinión del Tribunal, éste es sin duda un elemento a considerar puesto que cierta «intrusión» de tales partidos en la vida política de otros Estados miembros de la Unión puede parecer inscribirse en la lógica de la construcción europea. Tal parece ser, por lo demás, el enfoque de la Comisión de Venecia que subraya en su opinión el interés de la cooperación económica entre partidos europeos a escala europea y que estima que la prohibición enjuiciada podría enfrentarse al principio comunitario de la libre circulación de capitales (apartado 31
supra).

De un lado, sin embargo, no corresponde al Tribunal inmiscuirse en cuestiones que afectan a la compatibilidad del derecho interno de un Estado miembro con el proyecto comunitario. De otro lado, la elección llevada a cabo por el legislador francés de no hacer excepción a esta prohibición en beneficio de los partidos políticos constituidos en otros Estados miembros de la Unión es una elección eminentemente política, que depende en consecuencia de su margen de apreciación residual.

49 Queda por determinar
in concreto, si la medida criticada es proporcional al fin perseguido, es decir, evaluar en este caso su impacto en la capacidad del partido demandante de ejercer una actividad política.

El Tribunal recuerda al respecto que, en el marco de la evaluación de la «necesidad» de la injerencia en el derecho a la libertad de asociación, la magnitud de la injerencia es determinante. En efecto, el Tribunal ha precisado que «la disolución de un partido político unida a una prohibición temporal a sus dirigentes de ejercer responsabilidades políticas era una medida radical y que medidas de tal severidad únicamente podían aplicarse en los casos más graves» (

Sentencia
Refah Partisi y otros

[
TEDH 2001496]

, previamente citada, ap. 81); por el contrario, deberían poder admitirse mejor las «medidas laxas».

50 En el presente caso, el Gobierno subraya con razón que la medida criticada no cuestiona la legalidad del partido demandante, no pone trabas jurídicamente a su participación en la vida política, ni consiste en una censura de las tesis que éste quiere desarrollar en la arena política.

En efecto, como indica el partido demandante, para tener una actividad política plena debe renunciar a las ayudas del Partido Nacionalista Vasco español.

Sin embargo, para financiar su actividad política dispondría, no obstante, de las cuotas de sus miembros y de las donaciones de personas físicas –incluidas las no francesas– que podría recaudar a través de un mandatario financiero o de una asociación de financiación aceptada sobre la base de una nueva solicitud. Asimismo, en derecho, nada impediría que percibiese fondos de otros partidos políticos franceses, ni que se beneficiase del sistema de financiación pública establecido por el legislador francés. Es cierto, como señala el partido demandante, que sus fuentes de financiación parecen algo hipotéticas en su caso concreto: visto su objetivo político es improbable que obtenga el apoyo de un partido francés; visto su ámbito geográfico de acción, tiene vocación de participar más bien en elecciones locales que en parlamentarias, de forma que no parece estar en condiciones de beneficiarse del régimen de financiación pública (basado en los resultados en las elecciones legislativas). Sus candidatos a las elecciones gozarían, no obstante, en todos los casos de las mismas ventajas que aquéllos de los demás partidos en lo que respecta a la financiación de su campaña electoral (el Estado corre a cargo de «la propaganda oficial» y reembolso, bajo ciertas condiciones, de los gastos de campaña).

51 En definitiva, el impacto de la medida criticada en la capacidad del partido demandante de ejercer una actividad política no es desmesurado. Si la prohibición de obtener contribuciones del Partido Nacionalista Vasco español afecta a sus recursos, lo coloca a este respecto en una situación que no es otra que la de todo partido pequeño sin dinero.

52 Visto lo que antecede, el Tribunal estima que la injerencia en el ejercicio del derecho a la libertad de asociación del partido demandante puede considerarse «necesaria en una sociedad democrática» para la «defensa del orden» en el sentido del artículo 11 del

Convenio
(
RCL 19991190, 1572)

. En consecuencia, no ha habido violación de esta disposición ni aisladamente ni en relación con el artículo 10 del Convenio.

POR ESTOS MOTIVOS, EL TRIBUNAL

1º
Declara, por seis votos contra uno, que no ha habido violación del artículo 11 del

Convenio
(
RCL 19991190, 1572)

ni aisladamente ni en relación con el artículo 10 del Convenio;

2º
Declara, por unanimidad, que no procede examinar el asunto desde el punto de vista del artículo 3 del

Protocolo núm. 1
(
RCL 19991190, 1572)

.

Hecha en francés y notificada por escrito el 7 de junio de 2007, conforme a los artículos 77.2 y 77.3 del Reglamento del Tribunal. Firmado: Cristos Rozakis, Presidente–Soren Nielsen, Secretario.

Se adjunta a la presente sentencia, conforme a los artículos 45.2 del Convenio y 74.2 del Reglamento del Tribunal, la opinión disidente del señor Rozakis.

Opinión Disidente del Señor Rozakis

Lamento no poder concluir, al igual que la mayoría del Tribunal, con la no violación del artículo 11 en las circunstancias de la causa, por los motivos siguientes:

1. No tengo nada que decir en lo que respecta a la filosofía del artículo 4 de la Constitución francesa de 1958 que enuncia que los partidos y las agrupaciones políticas «ejercerán su actividad libremente dentro del respeto a los principios de la soberanía nacional y de la democracia». Los Estados y las sociedades democráticas que los componen tienen un derecho y un interés inalienables en preservar estos dos valores fundamentales, respetando los derechos e intereses de las categorías sociales al margen de las corrientes nacionales y sociales dominantes.

Asimismo, no puedo sino compartir la filosofía de la Ley núm. 88-227 de 11 de marzo de 1988 relativa a la transparencia económica de la vida política, que determina las modalidades de financiación de los partidos políticos. Los partidos políticos no aspiran solamente a llevar las riendas del Estado, ejercen también, incluso cuando no gobiernan, una influencia apreciable en la vida política y tienen un impacto en el destino de los Estados y de las sociedades. Éstos tienen pues un interés legítimo en disponer de una visión clara y transparente de la financiación de los partidos y en que se ejerza un control de sus fuentes de ingresos; tales condiciones constituyen una válvula de seguridad en cuanto a la independencia de los partidos y una garantía contra los abusos debidos a la parcialidad y a la corrupción.

Por último, puedo también comprender que el control de la financiación de los partidos políticos sea más riguroso cuando los fondos provengan de un Estado extranjero –en este caso se puede incluso admitir totalmente la imposición de una prohibición absoluta–, o de entidades extranjeras, concretamente de partidos políticos extranjeros. Sin embargo, cuando unos partidos políticos extranjeros estén en tela de juicio, debería imponerse con la mayor prudencia una prohibición general e incondicional de las transacciones y ayudas económicas y teniendo debidamente en cuenta las corrientes y tendencias modernas así como las realidades políticas existentes en ciertas partes del mundo –muy particularmente en el contexto estrechamente integrado de la Unión Europea–.

2. En términos del artículo 11-4 de la Ley en cuestión, que trata de la financiación de los partidos políticos proveniente de fuentes extranjeras, «Ninguna asociación de financiación o ningún mandatario financiero de un partido político podrán recibir, directa o indirectamente, contribuciones o ayudas materiales de un Estado extranjero o de una persona moral de derecho extranjero».

Este artículo 11-4 es completado por los artículos 11-5 y 11-6. Se deduce claramente del texto de estas disposiciones que la Ley no impone ningún control preventivo a la constitución de una asociación de financiación por un partido político sino que prevé, en caso de violación de la norma general enunciada, unas sanciones que pueden ser en forma de retirada del beneplácito ya concedido para permitir a la asociación funcionar, o de medida represiva contra todos aquellos «que hayan concedido o aceptado donaciones en violación de las disposiciones del artículo [11-4]». Debe también subrayarse que el artículo 11 no hace referencia específicamente a los «partidos políticos extranjeros» sino que evoca las «personas morales de derecho extranjero», lo que, en el momento de aplicar esta disposición deja pues a las autoridades cierto margen de maniobra para examinar en un caso concreto si la prohibición se aplica también a los partidos o agrupaciones extranjeros.

3. Estimo pues que no se puede considerar que la Ley, como tal, vulnera la libertad de asociación garantizada por el artículo 11 del

Convenio
(
RCL 19991190, 1572)

. No pone trabas a la creación de una asociación –lo que constituiría según la jurisprudencia del Convenio una injerencia de las más graves–, y limita la prohibición a la financiación de los partidos políticos por un Estado extranjero –lo que, en mi opinión, está absolutamente justificado en virtud del apartado 2 del artículo 11– sin resolver la cuestión de la financiación de un partido político por un partido político extranjero, que deberá resolverse a la luz de la interpretación de la expresión amplia de «persona moral», la cual puede englobar a los partidos políticos extranjeros, pero no necesariamente. Esta interpretación puede depender de las circunstancias de un asunto concreto o de la evolución social, a escala local, nacional o internacional.

4. Un aspecto discutible dado a conocer por el presente caso se debe, en mi opinión, a la interpretación dada por los tribunales internos al artículo 11 de la Ley francesa conforme a los
dicta del Consejo de Estado en el asunto
Aldana. El enfoque «pragmático» adoptado por el Alto Tribunal y seguido por los tribunales internos en el presente caso, que legitima las decisiones de la Comisión Nacional de Cuentas de Campaña y de Financiamientos Políticos, prohíbe de forma preventiva y global la constitución incluso de una asociación de financiación. Tal prohibición global, excepto el hecho de que impone una carga intolerable sobre el partido en cuestión, no deja a la autoridad o a un juez ninguna posibilidad de pronunciarse sobre una financiación teniendo en cuenta consideraciones más amplias que el mero origen de la financiación. Sería conforme a las exigencias del Convenio permitir a las autoridades juzgar la legalidad de una financiación después de la constitución de la asociación sobre la base de distintos elementos tales como las circunstancias que rodean a la misma (su cuantía, la utilización que de ella se hace, la transparencia de las transacciones, el ámbito de actividad del emisor y del destinatario de los fondos, etc.). La propia Ley, que prevé medidas represivas y no preventivas, autoriza que tal control se efectúe una vez constituida la asociación.

5. Las consideraciones anteriores van, en mi opinión, en el sentido de una interpretación del artículo 11 de la Ley francesa que cumpla con las exigencias del artículo 11 del

Convenio
(
RCL 19991190, 1572)

. En efecto, el artículo 11.2 del Convenio, que prevé restricciones a la libertad de asociación, deja un margen de apreciación a los Estados Contratantes para determinar ciertas modalidades de esta libertad, pero no hay que perder de vista que, en las circunstancias de la causa, hay dos elementos que hacen que, en mi opinión, se haya sobrepasado el margen autorizado y aceptable.

El primero de estos elementos es el control preventivo que impide la constitución misma de la asociación, mientras que las autoridades habrían podido imponer, aplicando matizadamente la Ley interna, unas medidas y sanciones a una asociación ya constituida. El segundo factor se debe a que no se tuvo en cuenta el hecho de que los dos partidos funcionan en el seno de la Unión Europea. Este último elemento tiene una importancia primordial y cambia fundamentalmente los parámetros de esta causa respecto a las circunstancias de otros casos en los que la financiación de un partido político proveniente de un partido extranjero se produce en un contexto internacional «no organizado». En el presente caso, los dos partidos francés y español son entidades legalmente constituidas en el seno de sus respetivos Estados, Francia y España, miembros de la Unión Europea. Aunque se pueden comprender las reticencias de algunos círculos, concretamente el Consejo de Europa, que recomiendan unos controles estrictos –que pueden llegar a la prohibición total– de las operaciones de financiación de partidos políticos provenientes del extranjero debido a los peligros que ello puede implicar para el buen funcionamiento de los partidos en cuestión, la problemática no es la misma cuando se trata de dos partidos que dependen de la Unión Europea y que desarrollan su actividad en un contexto integrado por veintisiete países miembros. En efecto, incluso en este contexto, se pueden imponer controles y restricciones, y el artículo 11 de la Ley francesa conserva su sitio. Sin embargo, en el presente caso, lo que me parece inaceptable y, en mi opinión, actúa directamente sobre el alcance de las restricciones autorizadas por el segundo apartado del artículo 11 del Convenio, es el desconocimiento total, por aquellos que han aplicado la Ley interna, de las especificidades de un asunto que implica a dos partidos que operan en el contexto concreto del proceso de unificación europeo.