Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 12 diciembre 2007

En la Villa de Madrid, a doce de Diciembre de dos mil siete.

VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo elrecurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DEANDALUCÍA, representada por la Letrada de sus Servicios Jurídicos, contra sentencia de laSección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia deAndalucía (con sede en Granada), de fecha 24 de noviembre de 2003, sobre aprobación definitiva dela Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Urbanístico de Níjar del año 1987, conexcepciones y modificaciones.

Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, el AYUNTAMIENTO DE NIJAR,representado por el Procurador Sr. Vázquez Guillén.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- En el recurso contencioso-administrativo número 2731/96 la Sección Segunda de laSala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada), con fecha 24 de noviembre de 2003, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "F A L L O:1.- Estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesaldel AYUNTAMIENTO DE NIJAR (ALMERÍA), contra la resolución de la Comisión Provincial deOrdenación del Territorio y Urbanismo de Almería, adoptada en reunión celebrada los días 25 deabril y 2 de mayo de 1996, que, en el expediente instruido por la Delegación Provincial de laConsejería de Obras Públicas y Transportes, bajo el nº 3.027, sobre Revisión de las NormasSubsidiarias de Planeamiento Urbanístico de Níjar del año 1987, aprobó definitivamente dicharevisión, con excepciones y modificaciones; y, en consecuencia, se anula el acto impugnado en lorelativo a las determinaciones que afectan a las actuaciones denominadas Hortichuelas UE-HO-1, 3y 4, Pozo de los Frailes, SAU-PF-3, Agua Amarga, SAU-AA-5, San José, SAU-SJ-5, confirmándoloen lo restante por ser ajustado a derecho. 2.- No hace especial pronunciamiento sobre las costascausadas".

SEGUNDO.- Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesalde la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE ANDALUCÍA que, tras hacer en suprimer motivo de casación una exposición sobre lo que se dirá en los posteriores, lo interpone, alamparo delartículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, en base a los siguientes MOTIVOS DECASACIÓN:

Segundo.- Por infracción delartículo 5 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, sobre protección,conservación, restauración y mejora de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres.

Tercero.- Por infracción delartículo 3.1 del Código Civil.

Y termina suplicando a la Sala que "…case al sentencia, declarando ajustada a derecho la normarecurrida".

TERCERO.- La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE NIJAR se opuso al recurso decasación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "…dicte Sentencia por laque el recurso de casación sea desestimado, no casando la sentencia impugnada".

CUARTO.- Mediante Providencia de fecha 17 de octubre de 2007 se señaló el presente recursopara votación y fallo el día 27 de noviembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichosactos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Aprobada definitivamente la Revisión de las Normas Subsidiarias de Níjar en elapartado primero de la resolución de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio yUrbanismo de Almería de fecha 2 de mayo de 1996, e impugnados por el Ayuntamiento de dichoMunicipio sus apartados segundo, tercero, cuarto y quinto, que por aplicación de la Declaración deImpacto Ambiental (DIA) del Proyecto de aquella Revisión denegaban o suspendían la aprobacióndefinitiva para determinadas actuaciones, sectores y unidades de ejecución, así como el séptimo,que exigía introducir en la normativa del suelo no urbanizable las modificaciones indicadas en lacitada Declaración, recayó sentencia en la que la Sala de instancia estima en parte el recursocontencioso-administrativo, anulando sólo las determinaciones de la resolución impugnada "queafectan a las actuaciones denominadas Hortichuelas UE-HO-1, 3 y 4, Pozo de los Frailes, SAU-PF- 3, Agua Amarga, SAU-AA-5 y San José, SAU-SJ-5". Determinaciones recogidas en el apartadosegundo de aquella resolución las tres primeras, esto es, las relativas a Hortichuelas, Pozo de losFrailes y Agua Amarga, y en el tercero la cuarta, relativa a San José.

Por tanto, dado que la única parte aquí recurrente es la Administración de la Junta de Andalucía, olo que es igual, dado que el Ayuntamiento demandante se ha conformado finalmente con ladecisión judicial relativa a las determinaciones que no se anulan; es a las anuladas, a lasdeterminaciones singularmente citadas en el fallo de la sentencia recurrida que acabamos demencionar, a las que queda ceñido este recurso de casación. Pero no a todas ellas, pues en elescrito de interposición de este recurso aquella parte recurrente delimita su objeto manifestandoque "respecto a los terrenos afectados que se clasificaban como urbanos, es evidente que estarepresentación procesal no va a entrar a discutir el pronunciamiento de instancia, ya que se trata deun concepto de carácter reglado". Limita así dicha parte el objeto del recurso de casación queinterpone a "los terrenos clasificados anteriormente como aptos para urbanizar". Pero dado que endicho escrito de interposición no concreta qué terrenos de aquellas actuaciones tenían esta últimaclasificación, nos vemos obligados a excluir también del objeto de nuestro estudio las actuacionesdenominadas Hortichuelas UE-HO-3 y 4; tanto porque en el escrito de demanda, folio 21, se afirmóel carácter urbano de los suelos, o de la práctica totalidad de los suelos ahí comprendidos, sin quenada en contrario se afirmara en el de contestación; como, sobre todo, porque el reconocimiento deese carácter o condición es el que se deriva del tenor del documento número 3 de losacompañados con el citado escrito de demanda, consistente en una comunicación hecha el 10 deoctubre de 1996 por el Delegado Provincial en Almería de la Consejería de Medio Ambiente alDelegado Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes (a su tenor, muy clarificador,nos remitimos).

SEGUNDO.- Antes de iniciar el análisis de los motivos de casación, hemos de precisar que lossuelos sobre los que queda en pie la controversia procesal estaban clasificados en las NormasSubsidiarias del año 1987 como aptos para urbanizar; que tal clasificación fue respetada por el Plande Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural Cabo de Gata-Níjar (PORN, lodenominará en lo sucesivo la Sala de instancia), aprobado porDecreto de la Junta de Andalucía número 418/1994, de 25 de octubre, pues dicha Sala tuvo por acreditado en el párrafo segundo delfundamento de derecho quinto de su sentencia que aquellos suelos están incluidos en la que elcitado PORN denomina "Subzona D.2. Áreas Urbanizables"; y que respecto de esta Subzona elPORN dice en suartículo 238que "Se considerarán así aquellos espacios que, clasificados por elplaneamiento municipal vigente como tales, no presentan contradicción alguna con los objetivos deconservación del Parque Natural; esto es, que no afecten al patrimonio cultural del Parque Natural oprevean usos que se consideren incompatibles, como los industriales".

TERCERO.- También antes de iniciar aquel análisis hemos de precisar la razón jurídica por la quela Sala de instancia anuló aquellas determinaciones de la resolución administrativa impugnada en elproceso. Dijo aquélla en el párrafo tercero del citado fundamento de derecho quinto de su sentencia,del que al transcribirlo eliminamos ahora las referencias al suelo urbano, que "la cuestión quedacircunscrita a determinar si la DIA puede proponer, por razones estrictamente medio ambientales,la desclasificación o el sometimiento a condiciones para su clasificación, de unos terrenos queestando incluidos en la referida subzona D.2, aparecen en las NNSS de Planeamiento de Níjar,provisionalmente aprobadas, como suelo apto para urbanizar y, por tanto, sin contradicción con lasprevisiones del PORN". Cuestión que resuelve en sentido negativo por razón, según expone, de lafuerza vinculante que elartículo 5.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Protección, Conservación, Restauracióny Mejora de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, atribuye a losPlanes de Ordenación de los Recursos Naturales. Así, tras otras consideraciones que cabe ahoraomitir por no ser necesarias para percibir aquella ratio decidendi, y eliminando también del párrafoque vamos a transcribir lo relativo al suelo urbano, dijo finalmente la Sala de instancia lo siguienteen el antepenúltimo párrafo del repetido fundamento de derecho quinto: "La conclusión pues a laque llegamos, en consonancia con lo expuesto, no puede ser otra que la de declarar la inoperanciade la DIA como instrumento capaz para la modificación de las previsiones de un PORN cuando,como aquí ocurre, pretende la desclasificación de unos sectores de suelo urbanizable, respetadospor éste por entender que no había afectación medio ambiental, so pretexto de ser incompatibleambientalmente por razones que no se apreciaron (y es de suponer que ello no pasó inadvertidopara los redactores del PORN, dado su rigor) al aprobarse aquél".

CUARTO.- El análisis de los dos motivos de casación permite apreciar que ambos combaten lainterpretación hecha por la Sala de instancia de aquelartículo 5 de la Ley 4/1989. De un lado, en el primerode ellos, porque a juicio de la parte recurrente en casación, los Planes de Ordenación delos Recursos Naturales vinculan sólo a los instrumentos de ordenación territorial, pues es a estos yno a los planes urbanísticos a los que alude el número 2 de ese artículo; para los planesurbanísticos es su número 3 el que resulta aplicable, de suerte que para estos, el Plan deOrdenación de los Recursos Naturales tiene sólo carácter indicativo. Y de otro, según elrazonamiento no exento de oscuridad que se desgrana a lo largo del segundo de aquellos motivos yque sólo se clarifica a partir del inciso final del párrafo último de su apartado II y, sobre todo, en elinciso final del párrafo tercero del apartado III, porque un Plan de Ordenación de los RecursosNaturales no impide en sí mismo que la Declaración de Impacto Ambiental realizada encontemplación de un determinado proyecto de planeamiento urbanístico "pueda establecer unamayor protección incluyendo más suelo no urbanizable donde existen valores que tras loscorrespondientes estudios medioambientales son necesarios proteger".

QUINTO.- Nos parece obvia la falta de fundamento del primero de esos motivos. Elnúmero 2 del artículo 5 de la Ley 4/1989 se refiere, repetidamente, hasta tresveces, a "los instrumentos deordenación territorial o física", definiendo así un abanico de instrumentos en el que se incluyen contoda naturalidad, como no podía ser menos, los de ordenación urbana. Que su número 3 emplee elvocablo "planes" no es argumento para excluir del ámbito de aplicación del número 2 a estosúltimos; ni en sí mismo, pues no es esta denominación de "planes" la única reservada en elordenamiento jurídico para ellos; ni al interpretar el sentido o significado de ese número 3, que serefiere, realmente, a las actuaciones, planes o programas sectoriales.

SEXTO.- En sentido contrario, nos parece también evidente el acierto del argumento que finalmentese expone en el segundo de los motivos de casación. Aunque unos y otras tienen genéricamenteuna misma finalidad, pues tanto los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales como lasDeclaraciones de Impacto Ambiental son herramientas jurídicas al servicio de la mejor proteccióndel medio ambiente; sin embargo, los primeros tienen un objeto más singular, más específico, yconstituyen en sí mismos uno de los instrumentos de planificación de los recursos naturales, y enespecial de los espacios naturales y de las especies a proteger; mientras que las segundas, y enparticular la que aquí nos importa, esto es, la Declaración de Impacto Ambiental formulada para oen contemplación a la proyectada aprobación de Planes Generales de Ordenación Urbana, NormasComplementarias y Subsidiarias de Planeamiento, así como sus revisiones y modificaciones,requerida por laLey andaluza 7/1994, de 18 de mayo, de Protección Ambiental, tienepotencialmente un objeto más amplio y no tan específico, cual es, bien que desde la perspectivamedioambiental, la entera ordenación de los asentamientos de población, la entera ordenaciónurbanística en proyecto, a la que sirve como instrumento para garantizar su acierto desde laindicada perspectiva. Ello quiere decir, no sólo que los primeros no excluyen la necesidad de lassegundas, sino también, y esto es lo que interesa en el motivo que analizamos, que éstas pueden,sin que por ello entren en contradicción con aquellos ni vulneren por tanto lo dispuesto en aquelartículo 5 de la Ley 4/1989, entender necesario u oportuno que determinados suelos quedenpreservados temporal o definitivamente de un desarrollo urbanístico o de un modelo de desarrolloque sin embargo no excluyó el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales. En definitiva, éstepermite, por no entrar en contradicción con él sino todo lo contrario, que el instrumento deordenación urbana prevea una preservación medioambiental más extensa que la que aquélconsideró necesaria para proteger el concreto recurso natural objeto del mismo.

SÉPTIMO.- Debemos, pues, estimar el recurso de casación, resolviendo en consecuencia lo quecorresponda dentro de los términos en que aparecía planteado el debate[artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción]. A tal fin, y por los mismos argumentos expuestos por la Sala de instancia en susentencia, con excepción, claro es, de aquel del que hemos discrepado al estimar el segundo delos motivos de casación, hemos de rechazar ahora los motivos de impugnación esgrimidos en elescrito de demanda que aún pueden incidir sobre la decisión que hayamos de tomar para lasactuaciones en que la controversia procesal siguió en pie tras la sentencia de instancia. Talesmotivos de impugnación que rechazamos se referían sucesivamente a: (1) la inaplicabilidad de laLey andaluza 7/1994; (2) su inaplicabilidad a sectores cuya urbanización ya estaba aprobada en lasNormas Subsidiarias de 1987 objeto de revisión; (3) la contradicción con el Plan de Ordenación delos Recursos Naturales del Parque Natural Cabo de Gata-Níjar y vulneración delartículo 5.2 de la Ley 4/1989; (4) la vulneración de la garantía institucional de la autonomía local; y (5) la ausencia demotivación de muchas de las determinaciones de la Declaración de Impacto Ambiental. En esteextremo, sin embargo, debemos exponer nuestro parecer sobre la motivación de la DIA respecto delas actuaciones en que, como hemos razonado y concretado, siguió en pie la controversia procesaltras la sentencia de instancia.

Sobre ello, y compartiendo el razonamiento expuesto en el fundamento de derecho séptimo de lasentencia recurrida, concluimos que la DIA está motivada, suficientemente motivada, y motivadadesde la perspectiva que le es propia, es decir, desde la perspectiva medioambiental, para cadauna de aquellas actuaciones: así, para la denominada Hortichuelas UE-HO-1, basta con remitirnosa las fundadas razones que se contienen en sus páginas 25, 26 y 27, y muy en especial en lospárrafos segundo y cuarto de la citada página 26; para la denominada Pozo de los Frailes, SAU-PF- 3, son igualmente fundadas las que son de ver en las páginas 29 y 30, en especial en el párrafoprimero de esta última; para la denominada Agua Amarga, SAU-AA-5, obtenemos igual conclusiónal estudiar las páginas 36 y 37, en las que destacan los razonamientos reflejados en la primera, enparticular en su último párrafo, y en los tres números en que se divide el párrafo primero de lapágina 37; y para la denominada San José, SAU-SJ-5, la conclusión es la misma al estudiar suspáginas 34 y 35, en particular los párrafos primero y tercero de los que referidos al núcleo de SanJosé se contienen en la página 34 y el párrafo primero de la página 35.

OCTAVO.- En conclusión, debemos extender la desestimación del recurso contencioso- administrativo que dispuso la Sala de instancia, decidiendo también igual desestimación respectode las determinaciones de la resolución administrativa impugnada referidas a las actuacionesdenominadas Hortichuelas UE-HO-1, Pozo de los Frailes, SAU-PF-3, Agua Amarga, SAU-AA-5 ySan José, SAU-SJ-5.

NOVENO.- De conformidad con lo dispuesto en elartículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, noprocede hacer una especial imposición de las costas causadas, ni en la instancia, ni en esterecurso de casación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar queemanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la Administración de la Juntade Andalucía interpone contra lasentencia que con fecha 24 de noviembre de 2003 dictó la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía,con sede en Granada, en el recurso número 2731 de 1996. Sentencia que casamos, pero dejándolasin efecto tan sólo en cuanto anuló las determinaciones de la resolución impugnada que afectan alas actuaciones denominadas Hortichuelas UE-HO-1, Pozo de los Frailes, SAU-PF-3, AguaAmarga, SAU-AA-5 y San José, SAU-SJ-5. Determinaciones, esas, para las que tambiéndesestimamos el recurso contencioso-administrativo por ser conformes a Derecho. Todo ello sinimposición de las costas causadas, ni en la instancia, ni en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial enlapublicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamentejuzgando, , lopronunciamos, mandamos y firmamos .PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido laanterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo MenéndezPérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.