Sentencia del Tribunal supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 14 abril 2008

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a catorce de Abril de dos mil ocho.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el recurso contencioso administrativo que con el número44/2006, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Carmen Iglesias Saavedra en nombre y representación de laAsociación Nacional de Victimas de Delitos Violentos (ANVDV), contra elReal Decreto 613/2006, de 19 de mayo, por el que seacuerda otorgar subvenciones a una serie de asociaciones integradas en el Consejo de Consumidores y Usuarios, habiendo sidoparte recurrida, la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.– Por la representación de la Asociación Nacional de Victimas de Delitos Violentos, se interpuso recurso contenciosoadministrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala yreclamado el expediente administrativo, una vezrecibido se entregó a la recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con eloportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminósuplicando a la Sala quese declarara la nulidad desde el inicio y no conforme a Derecho delReal Decreto 613/2006, de 19 de mayo.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos yfundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se desestime el recurso.

TERCERO.- Conclusas las actuaciones, por providencia de 4 de marzo de 2008 se señaló para votación y fallo el 2 de abril de2008, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- La "Asociación Nacional de Victimas de Delitos Violentos" interpone recurso contencioso-administrativo contra elReal Decreto 613/2006, de 19 de mayo, por el que se conceden determinadas subvenciones -700.000 euros para asesoramientoy 1.300.000 euros para representación y defensa-a unas asociaciones de consumidores, las mencionadas en su anexo I, parael apoyo y asesoramiento de los afectados por la situación de las empresas Afinsa Bienes Tangibles, Sociedad Anónima yForum Filatélico, Sociedad Anónima.

Sustenta su impugnación en una serie de argumentos con base en los que pretende la declaración de nulidad.

1. Aduce en primer lugar falta de urgencia en la dotación para representación y defensa así como que las asociaciones deconsumidores no son las naturalmente idóneas para representar a los perjudicados de Forum o Afinsa. Imposibilidad del fin aalcanzar en razón de que la representación y defensa incumbe a procuradores y abogados conforme alart. 436 LOPJ. Añadeque el RD no considera la condena en costas ni para sufragarlas ni para repartirlas y que debió integrarse con laLey 1/1996, de Defensa Jurídica Gratuita. Arguye que no está justificado que se subvenciones a organizaciones de consumidores por la simplemanifestación de carencia de medios cuando aquellas obligan a los afectados a afiliarse para prestarles el servicio. Concluyeeste apartado señalando que la medida pretende cumplir un acuerdo previo de canalizar las reclamaciones a través de lasasociaciones integradas en el Consejo de Consumidores y Usuarios.

2. Reputa discriminatorio la concesión de ayudas a las asociaciones integradas en el CCU respecto de otras no integradas. Citaen su apoyo laSTC 20/1985, de 14 de febrero.

3. Vulneración del derecho de asociación consagrado en elart. 22 CEal que se refiere la sentencia antes citada así como elincumplimiento de losarts. 4 y 31 de la LO 1/2002, de 22 de marzo, respecto al fomento del asociacionismo.

4. Por última la reputa ineficaz pues la mayoría de los afectados no se han asesorado en las asociaciones de la CCU.

SEGUNDO.– A la escueta demanda contesta prolijamente el Abogado del Estado oponiendo en primer lugar la inadmisibilidaddel recurso por falta de resolución impugnable y agotamiento de vía administrativa previa, de acuerdoart. 25 y 69 c) LJCA.Considera al demandante no interesado.

En segundo lugar insiste en la inadmisibilidad del recurso, ahora por falta de legitimación por aplicación de losarts. 19.1.b) y 69 b) LJCA. Niega la existencia deinterés legitimo con mención de amplia jurisprudencia de esta Sala y del TribunalConstitucional. Aduce que el recurrente no resulta mencionado en el Real Decreto y que en su demanda no indica la vulneracióndeprecepto alguno de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, sobre subvenciones. Considera que los supuestos de ForumFilatélico y Afinsa no encaje en "delitos violentos".

Entrando en el fondo contesta los argumentos.

Defiende la justificación de la medida en uso de las potestades delart. 39 de la Ley General para defensa de consumidores y usuarios de 19 de junio de 1994. Mantiene también la concurrencia de urgencia al existir 350.000 afectados por lo que se acudióalart. 22.2.c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre. Yelart. 28.2. de la Ley de Subvenciones.

Sostiene asimismo la idoneidad de las asociaciones de consumidores para representar a los afectados conforme alart. 20 de la Ley Generalpara Defensa de los Consumidores y Usuarios y la excepcionalidad de la situación. Aduce representaron el 27,66 %de los clientes de Forum y el 21 % de los de Afinsa.

Rechaza la existencia de discriminación. Aduce la implantación social de las organizaciones que queda reflejada en eldocumento puesto a disposición de los consumidores afectados a través de la pagina web del Consejo. Entiende que laconcesión de subvenciones directa obedece a una situación de urgencia y excepcionalidad.

Considera quela intervención del Ministerio de Sanidad se justifica en elart. 1 del RD 555/2004, de 25 de junio.

Objeta la vulneración del derecho de asociación.

TERCERO.-Tras lo expuesto debe subrayarse que mediantesentencia de 7 de febrero de 2008 dictada en el recurso ordinario 34/2006este Tribunal ha declarado la nulidad de pleno derecho del número 2, letra b) y del número 4, ambos de suarticulo 3, alaceptar el argumento allí mantenido por la asociación recurrente de que elart. 31.7.c) de la Ley 38/2003prohíbe subvencionarlos gastos de procedimientos judiciales. que respectivamente son del tenor literal siguiente:

Número 2, letra b), del artículo 3: "Contribuir a la financiación de los gastos originados por el apoyo a la representación y dedefensa de los intereses y derechos de los afectados, en un importe máximo de 1.300.000 euros que se distribuirá en funcióndel número de afectados sobre los que las organizaciones asuman su representación y defensa judicial".

Número 4 del artículo 3: "El importe previsto en el párrafo b) se anticipará en octubre de 2006, a todas aquellas organizacionesrelacionadas en el anexo I, que asuman la representación y defensa judicial de los afectados.

Con carácter previo a la realización de este pago, las asociaciones deberán justificar esta actividad mediante la presentación,previa autorización de los afectados para la cesión de los datos de carácter personal, de las bases de datos de los perjudicadoscuyas reclamaciones se gestionen por las respectivas asociaciones de consumidores y usuarios.

Las cuantías de este segundo pago vendrán determinadas proporcionalmente por el número de representados que cada una delas asociaciones destinatarias de la subvención justifique, de acuerdo con el contenido de las bases de datos a que hacereferencia el párrafo anterior.

La justificación de la actividad se realizará antes del 28 de febrero de 2007, mediante la presentación de las bases de datosactualizadas, junto con la correspondiente demanda o demandas judiciales".

Significa, pues que, conforme alart. 72.2. LJCA, el anterior pronunciamiento goza de eficacia "erga omnes" desde la publicacióndel fallo.

Y en la misma sentencia en su fundamento de derecho quinto se declaro que "Una vez apreciada la ilegalidad de la segundamodalidad de ayuda, deviene innecesario el análisis detallado de los demás motivos de impugnación, pues la primera modalidad,la que queda en pie, destinada como hemos dicho a la financiación de los gastos de asesoramiento a los afectados, no incurreen ninguna de las ilegalidades que denuncian esos restantes motivos. De un lado, porque claro es que nada se opone en nuestroordenamiento jurídico, ni nada se alega en este sentido en el proceso, a que las Asociaciones de consumidores y usuariosperciban subvenciones con ese objeto o destino que queda en pie. Y, de otro, porque el Real Decreto impugnado expresa lasrazones que justifican que sean unas y no todas o no otras las organizaciones beneficiarias de las subvenciones otorgadas,señalando a tal fin que las beneficiarias son las más representativas a nivel nacional y las que públicamente se han ofrecido aasesorar a los afectados de forma gratuita. Si se estimó en más de 350.000 los afectados en todo el territorio nacional por lasituación de aquellas dos mercantiles y si la decisión subvencional contempla un estado de cosas en el que los medios de quenormalmente disponen las Asociaciones de consumidores y usuarios no son suficientes para hacer frente a un volumen dereclamaciones simultáneo tan elevado como el que se estaba produciendo, lógica es la opción de que los fondos públicos,siempre limitados, se destinen a aquellas organizaciones que por ser las más representativas a nivel nacional habían de serreceptoras de un número significativamente mayor de solicitudes de asesoramiento.

No cabe pues, inexistencia de resolución impugnable, cuando ya este Tribunal se ha pronunciado sobre el Real Decreto.

CUARTO.- Procede ahora examinar el según óbice procesal argüido por la defensa de la administración que niega legitimación ala Asociación recurrente.

Acepta elart. 19. 1.a) LJCA 1998la legitimación de las personas que ostenten un derecho o interés legítimo situación que alegaconcurre la federación sindical recurrente.

No está de más recordar que es consustancial a nuestro sistema distinguir entre la legitimación para el proceso que exigereunir las cualidades necesarias para comparecer ante los tribunales y la legitimación para un asunto concreto.

Esta última requiere para que la pretensión procesal pueda ser enjuiciada en cuanto al fondo y para que la oposición y lasexcepciones a la misma puedan hacerse valer, que las partes ostenten legitimación procesal. Ello significa que se encuentrenen una determinada relación con el objeto del litigio en virtud de la cual dichas personas seanlas llamadas a ser partes (activa opasiva) en el proceso de acuerdo con los criterios para el reconocimiento del derecho a impetrar la tutela judicial establecidos enla ley según los distintos órdenes jurisdiccionales.

La legitimación activa es una relación fijada por la ley entre una persona física o jurídica y el contenido de la pretensiónnecesaria para que aquélla pueda ejercitarla ante los tribunales de justicia.

En el orden contencioso-administrativo la legitimación activa se defiere, según una consolidada jurisprudencia de este tribunal,en consideración a la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto dela pretensión, de suerte que, de estimarse ésta, se produzca un efecto positivo o beneficio o la eliminación de un efecto negativoo perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial. Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva.

QUINTO.– El criterio de delimitación de la legitimación fundado en la existencia de un derecho o interés legítimo(art. 19.1. a LJCA 1998), como superador del inicial interés directo(art. 28 LJCA 1956), en el orden contencioso-administrativo ha sidoreiteradamente declarado por el Tribunal Constitucional (entre otrasSSTC 60//2001, de 29 de enero, 203/2002, de 28 de octubre, y 10/2003, de 20 de enero).

Así laSTC 52/2007, de 12 de marzo, FJ 3nos recuerdaque enrelación al orden contencioso-administrativo, ha precisado "queel interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto odisposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo(perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado yespecífico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, nonecesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O, loque es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida(SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3; 173/2004, de 18 de octubre, FJ 3; y 73/2006, de 13 de marzo, FJ 4; con relación a un sindicato, STC 28/2005, de 14 de febrero, FJ 3)".

El máximo intérprete constitucional remarca que el derecho a la tutela judicial efectiva está imponiendo a los órganos judicialesla obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en la atribución de legitimación activa paraacceder a los procesos judiciales(STC 73/2004, de 22 de abril, FJ 3 STC 226/2006, de 17 de julio, FJ 2). Mas también ha dichoque el principio "pro actione" no implica, en modo alguno, una relativización o devaluación de los presupuestos y requisitosprocesales establecidos por las leyes, ni debe entenderse como la forzosa selección de la interpretación más favorable a laresolución del problema de fondo de entre todas las posibles(STC 45/2004, de 23 de marzo, FJ 4 y ATC 430/2004, de 12 de noviembre, FJ 4.).

SEXTO.- En el ámbito sindical se ha elaborado luna prolija doctrina cuyos principios cabe tomar en consideración.

El Tribunal Constitucional ha reiterado en suSTC 358/2006, de 18 de diciembre FJ 4que "para poder considerar procesalmentelegitimado a un sindicato no basta con que éste acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinadaactividad sindical, dentro de lo que hemos denominado "función genérica de representación y defensa de los intereses de lostrabajadores"(STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 2). Debe existir, además un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato(sus fines, su actividad, etc,) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cadacaso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado yespecífico derivado de la eventual estimación del recurso entablado(SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5; y 24/2001, de 29 de enero, FJ 5)".

La antedicha sentencia pone de relieve que ha reconocido ese interés específico en diversassentencias. Así recordaba en la STC 203/2002, de 28 de octubre, expresamente invocada por la recurrente que "hemos reconocido la existencia de ese interésespecífico para recurrir un Acuerdo de la Junta de Gobierno de una Universidad aprobatorio de la dotación de determinadasplazas de profesorado(STC 101/1996, de 11 de junio FJ 3); para impugnar el sistema de provisión de una plaza de Jefe de lapolicía local en un Ayuntamiento(STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 6); para impugnar las bases de la convocatoria de unconcurso-oposición para la provisión de plazas de bomberos de una Diputación Provincial(STC 24/2001, de 29 de enero, FJ 4); opara recurrir el Acuerdo del Pleno de una Ayuntamiento que aprobaba la plantilla orgánica del mismo(STC 84/2001, de 26 de marzo, FJ 4). En todos estos supuestos entendimos acreditado tal interés por la conexión entre los fines y la actividad del sindicato (la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores) y el objeto del pleito, centrado enactividades relacionadas con la organización administrativa. Es más, expresamente declaramos que el hecho de que un actosea manifestación de la potestad organizativa de la Administración poco o nada explica sobre la existencia o inexistencia delegitimación procesal, porque poco no nada dice de la titularidad de intereses legítimos del sindicato(STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 6)".

Por su parte nuestra Sala de lo Contencioso Administrativo ha reconocido la negociación como parte del derecho de libertadsindical y, por ende, la legitimación sindical respecto un Acuerdo de modificación de la plantilla orgánica de los puestos detrabajo de los funcionarios de carrera, del personal laboral y del eventual adoptado por un Pleno de un Ayuntamiento(STS de 11 de mayo de 2004, recurso de casación 1490/1997).

No se discutió la legitimación de una Confederación Sindical respecto a la impugnación de la Orden de constitución ydesignación de los órganos de Gobierno de los Centros Docentes Concertados en una Comunidad Autónoma al haber omitido ensu articulado la regulación del procedimiento a seguir para la elección de tales órganos de(STS de 24 de marzo de 1997, recurso de apelación 1268/1989).

Y se acepto la legitimación sindical para impugnar el acuerdo de crear una empresa mixta en forma de sociedad anónima conparticipación de una Universidad. Se tomó en consideración que la central sindical era la mayoritaria en el ámbito universitario dela Comunidad Autónoma, tenía representantes en la Junta de Gobierno de la Universidad, y en el consejo Social de laUniversidad, es decir que una persona nombrada por la entidad sindical hace valer sus intereses en los órganos de Gobierno. Y,por ello, se entendió que las diversas actuaciones para la creación y funcionamiento de la antedicha sociedad anónima no esajena a los intereses económicos y profesionales de los trabajadores de la Universidad pues podrían sustraerse al colectivodeterminados puestos de trajo perjudicándose de tal modo las expectativas profesionales(STS 6 de marzo de 2007, recurso de casación 7411/2001).

Supuestos los anteriores en que se puso en evidencia el vínculo entre el Sindicato y el objeto de debate en el pleito.

Si se negó la legitimación a laFederación de una organización sindical para impugnar elReal Decreto 396/1996, de 1 de marzopor cuanto la impugnación perseguía exclusivamente garantizar la legalidad vigente sin que se infiriera el interés exigido pornuestra norma procedimental(STS 16 de marzo de 1999, recurso ordinario 688/1996).

Asimismo se ha rechazado la legitimación sindical para impugnar un informe justificativo de la conveniencia de proceder a laconcesión a la iniciativa privada de la gestión de las escuelas de educación infantil de un municipio así como el Pliego deCondiciones Técnicas particulares y el de cláusulas administrativas particulares del concurso para la concesión de dicha gestión(STS 12 de julio de 2005, recurso de casación 8590/1999) pues las meras expectativas contra supuestos agravios futuros nobastan para reconocer la legitimación activa.

En el mismo sentido negador de legitimación por ausencia del nexo entre el sindicato y el objeto del debate en el pleito se hapronunciado este Tribunal en suSTS 3 de julio de 2007, recurso de casación 10100/2004, respecto de la impugnación de unDecreto autonómico sobre control de calidad de los centros y servicios de acción social y entidades evaluadoras en unaComunidad Autónoma.

Finalmente resulta oportuno reseñar laSTS de 19 de enero de 2000, recurso ordinario 233/1997, en que se negó legitimación auna Confederación de Sindicatos de Trabajadores de la Enseñanza y una Federación de Enseñanza de una organización sindicalpara impugnar elReal Decreto 366/1997, de 14 de marzopor el que se regula el régimen de elección de centro educativo.

En estos otros no se justificó ese nexo al que antes hemos hecho mención.

Vemos, por tanto, que este Tribunal ha venido insistiendo (por todasSTS de 24 de mayo de 2006, recurso de casación 957/2003, y sentencia de22 de mayo de 2007, recurso de casación 6841/2003, con cita en ambas de la STS de 30 de enero de 2001) en quela respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmaciónni una negación indiferenciadas para todos los casos.

SEPTIMO.– Mas concisos son los pronunciamientos en el ámbito de corporaciones, asociaciones y grupos si bien en laSTC 52/2007, de 12 de marzo,FJ4, se remarca que elart. 24.1. CEen relación con elart. 7.3 LOPJreconoce la legitimación a losmismos en la defensa de sus derechos e interés legítimos.

En laSTC 219/2005, de 12 de septiembre, FJ3, se analiza la estrecha vinculación entre una concreta actividad de fomento – convocatoria de ayudas a la adquisición de viviendas- y la afectación a los intereses de consumidores y usuarios cuya defensapretendía ejercitar una asociación de consumidores.

OCTAVO.- Expuesta la doctrina constitucional y de esta Sala acerca de la legitimación hemos de examinar la cuestión.

La asociación recurrente se denomina "Asociación de Victimas de Delitos Violentos" mientras las subvenciones cuestionadasse dirigen a atender a las victimas de un presunto delito de estafa o apropiación indebida en los que no se percibe el uso de lafuerza bruta.

Es decir que no se vislumbra cuál es la ventaja o beneficio cierto, o, en su caso eliminación de un perjuicio, que derive para ladefensa de los miembros de la Asociación recurrente por la prosperabilidad de su acción frente a la aprobación por El Gobiernode un Decreto para apoyo a los afectados por la situación de Afinsa Bienes Tangibles SA y Forum Filatélico SA.

El objeto del Real Decreto es conceder subvenciones a determinadas organizaciones integrantes del Consejo de Consumidoresy Usuarios que, según el expediente se ofrecieron a gestionar las reclamaciones de los afectados de forma gratuita. Y losargumentos de la recurrente se centran en aspectos que inciden en una genérica defensa de la legalidad, que puede afectar a laciudadanía en su conjunto pero no muestra el necesario vínculo entre los fines de la Asociación y el objeto del debate en elrecurso.

Negada, pues, la legitimación a la entidad actora procede declarar inadmisible el recurso sin perjuicio de reseñar que la eficacia"erga omnes" de lasentencia de 7 de febrero de 2008 dictada en el recurso ordinario 34/2006 obliga a tomar en cuenta que esteTribunal declaró la nulidad de pleno derecho delnúmero 2, letra b) y del número, del art. 3 del RD 613/2006, de 19 de mayo.

SEXTO.- No hay méritos para un pronunciamiento expreso sobre costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que inadmitimos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la "Asociación Nacional de Victimas de DelitosViolentos" contra elReal Decreto 613/2006, de 19 de mayo, por el que se conceden determinadas subvenciones -700.000 eurospara asesoramiento y 1.300.000 euros para representación y defensa-a unas asociaciones de consumidores, las mencionadasen su anexo I, para el apoyo y asesoramiento de los afectados por la situación de las empresas Afinsa Bienes Tangibles,Sociedad Anónima y Forum Filatélico, Sociedad Anónima, sin expresa imposiciónde costas, si bien procede reiterar que, enatención a la eficacia "erga omnes" del fallo dictado el 7 de febrero de 2008 en el recurso ordinario 34/2006 este Tribunal declaróla nulidad de pleno derecho del número 2, letra b) y del numero 4, ambos de suarticulo 3.

Así por esta nuestra sentencia,que se insertará en la Colección, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo,hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.