Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 4 noviembre 2008

 SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cuatro de Noviembre de dos mil ocho.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. anotados al margen, elrecurso contencioso administrativo nº 191/2007, interpuesto por el Gobierno Vasco que actúa representado por el Procurador D.Felipe Juanes Blanco, contra elReal Decreto 399/2007 de 23 de marzoque aprueba el Protocolo de Intervención de la UnidadMilitar de Emergencia.

Siendo parte recurrida la Administración del Estado, que actúa representada por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Por escrito de 29 de noviembre de 2007, el Gobierno Vasco interpone recurso contencioso administrativo contra elReal Decreto 399/2007 y por providencia de 12 de diciembre de 2007se admite a tramite y se relama el expediente.

SEGUNDO.- Una vez recibido el expediente por providencia de 24 de enero de 2008, se da traslado a la parte recurrente paraque en el plazo de vente días deduzca la demanda y tal tramite lo cumplimenta por escrito de 29 de febrero de 2008.

En el suplico del escrito de demanda interesa se estime el recurso contencioso-administrativo interpuestoy declare ilegal yanule elReal Decreto 399/2007 de 23 de marzopor el que se aprueba el Protocolo de intervención de la Unidad Militar deEmergencias.

El escrito de demanda consta de los siguientes apartados I. Valoración Previa. II Invasión de las competencias autonómicas enmateria de Protección Civil y Seguridad Jurídica. Que se subdivide en los siguientes apartados: 1º) Distribución competencial enprotección civil conforme a la jurisprudenciaconstitucional. 2º) Síntesis del sistema de protección civil desarrollado en aplicación de la antedicha jurisprudencia. 3º) Análisis delReal Decreto 399/2007 a la luz de lo expuesto. III.- Examen de la legalidad delReal Decreto 399/2007. Que se subdivide en los siguientes apartados: 1º) Carácter dereglamento ejecutivo o jurídico y no meramente organizativo o interno. 2º) Infracción del procedimiento de elaboración de lasdisposiciones generales. 3º) Extralimitación "ultra vires" del Real Decreto 399/2007al definir las atribuciones de la UME. 4º) Otras cuestiones relativas a lailegalidad de apartados concretos del Protocolo aprobado por elReal Decreto 399/2007. Que se subdivide en los siguientesapartados: a) Respecto al apartado segundo. Párrafo 1º. b) Respecto la apartado segundo Párrafo 1º letra d. c) Respecto alapartado Tercero Párrafo 4º. d) Respecto al apartado Cuarto Párrafo 1º. e) Respecto al apartado Quinto. f) Respecto al apartadoSexto. g) Respecto al aparto Sexto Párrafo 2º. h) Respecto al apartado octavo.

TERCERO.- El Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda interesa se desestime el recurso contenciosoadministrativo, haciendo las consideraciones que obran en relación con los siguientes apartados: Primero.- Consideración previay legal. Segundo.- Análisis de las cuestiones planteadas en la demanda: Naturaleza delReal Decreto 299/2007. Tercero.-Omisión de audiencia de las comunidades autónomas y de la comisión nacional de Protección Civil. Cuarto.- Omisión de informedel Consejo de Estado. Quinto.- Extralimitación "ultra vires" delR.D 99/2007. Sexto.- Invasión de competencias autonómicas en materia de Protección Civil. Séptimo.- Apartado segundo, párrafo primero del Protocolo. Octavo.- Apartado segundo, párrafoprimero, letra d). Noveno.- Apartado tercero, párrafo cuarto del Protocolo. Décimo.- Apartado cuarto, párrafo 1º del Protocolo. Undécimo.- Apartado quinto del Protocolo. Duodécimo.- Apartado sexto del Protocolo. Duodécimo.- Apartado sexto, párrafosegundo del Protocolo. Décimo Tercero.- Apartado octavo del Protocolo.

CUARTO.- Por diligencia de ordenación de 10 de junio de 2008, al no haber solicitado ninguna de las partes el recibimiento aprueba quedaron los autos pendientes de señalamiento y por providencia de 16 de julio de 2008, se señaló para votación y falloel día veintiocho de octubre del año dos mil ocho, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Para el adecuado análisis de los cuestiones que en el recurso se plantean es conveniente exponer los términos delProtocolo que se impugna y que son del siguiente tenor:

"PRIMERO.- La Unidad Militar de Emergencias (en adelante, UME) tiene como misión intervenir en cualquier lugar del territorionacional para contribuir a la seguridad y bienestar de los ciudadanos, junto con las Instituciones del Estado y lasAdministraciones públicas, en los supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas, conforme a loestablecido en laLey Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de Defensa Nacionaly en el resto de la legislación vigente. La UME,creadora mediante Acuerdo del Consejo de Ministros del 7 de octubre de 2005, es una Unidad integrante de las FuerzasArmadas, encuadrada orgánicamente en el Ministerio de Defensa, que intervendrá de conformidad con lo dispuesto en elpresente Protocolo. Para el desempeño de sus misiones, la UME podrá utilizar efectivos y medios de otras unidades de lasFuerzas Armadas en los casos en que resulte necesario.

SEGUNDO.- La intervención de la UME podrá ser ordenada cuando alguna de las siguientes situaciones de emergencia seproduzca con carácter grave: a) Las que tengan su origen en riesgos naturales, entre ellas inundaciones, avenidas, terremotos,deslizamientos de terreno, grandes nevadas y otros fenómenos meteorológicos adversos de gran magnitud. b) Los incendiosforestales. c) Las derivadas de riesgos tecnológicos, entre ellosel riesgo químico, el nuclear y el radiológico o biológico. d) Lasque sean consecuencia de atentados terroristas o actos ilícitos y violentos, incluyendo aquellos contra infraestructuras criticas,instalaciones peligrosas o con agentes nucleares, biológico, radiológicos o químicos. e) La contaminación del medio ambiente. f)Cualquier otra que decida el Presidente del Gobierno. Una vez producida una emergencia y ordenada la intervención de la UME,las actuaciones operativas a desempeñar por aquella se centrarán fundamentalmente en la adopción de medidas encaminadas asalvaguardar, proteger o socorrer la vida e integridad de las personas y de sus bienes, el medio ambiente, los espacios naturalesy sus recursos y el patrimonio histórico-artístico. Las actuaciones operativas de la UME se concretan en la planificación, eladiestramiento y la intervención. Solo realizará las labores de prevención que sean necesarias para hacer frente a unaemergencia declarada. Se excluyen del ámbito de actuación de la UME las emergencias en el mar, sin perjuicio de que encircunstancias excepcionales pueda acordarse su intervención, a propuesta del Ministro de Fomento, de conformidad con lodispuesto en el presente Protocolo.

TERCERO.- El Ministro de Defensa, por delegación del Presidente del Gobierno, ordenará la intervención de la UME, a propuestadel Ministro del Interior. Las autoridades competentes en materia de protección civil podrán solicitar del Ministerio del Interior lacolaboración de la UME. Valorada la dimensión de la emergencia y los medios disponibles para hacerle frente, el Ministerio delInterior solicitará del Ministerio de Defensa la intervención de la UME. La decisión por la que finalice la intervención de la UME enuna concreta situación de emergencia deberá ser adoptada por el Ministro de Defensa informando a la misma autoridad quesolicitó la intervención. Los efectivos de la Unidad Militar de Emergencias actuarán siempre encuadrados y dirigidos por losMandos de la Unidad. En todos los casos en que intervenga, un representante del Ministerio de Defensa (UME) formará parte dela dirección de las citadas emergencias. El inicio y la finalización de la intervención de la UME será notificada por el Ministeriode Defensa al Centro Nacional de Gestión de Crisis de la Presidencia del Gobierno.

CUARTO.- En los supuestos de emergencias declaradas de interés nacional, conforme a lo dispuesto en elartículo 9 de la Norma Básica de Protección Civil, aprobada por Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, y para el caso en que por el Ministro deDefensa se decida la intervención de la UME, la dirección y coordinación operativa de las actuaciones a realizar en la zonasiniestradas corresponderá al Jefe de la UME bajo la dependencia del Ministro del Interior. En los supuestos de emergencias nodeclarada de interés nacional, y para el caso en que por el Ministro de Defensa se ordene la intervención de la UME, suactuación deberá ajustarse a lo establecido en la legislación vigente en materia de protección civil.

QUINTO.- La UME podrá utilizar medios públicos y privados para el cumplimiento de las misiones asignadas y mientras dure suintervención, de acuerdo con lo previsto en elartículo 6 del Real Decreto 1378/1985, de 1 de agosto. Las indemnizaciones yresarcimientos que procedan por las actuaciones sobre los bienes a que se refiere el apartado anterior se regirán por lodispuesto en la legislación vigente sobre la materia.

SEXTO.- La responsabilidad por los daños y perjuicios ocasionados por el personal de la UME en la ejecución de las misionesasignadas será imputable a la Administración Pública a la que pertenezca la autoridad con competencia sobre la emergencia.En aquellos casos en que la UME intervenga sin haberse producido una propuesta previa de otra Administración distinta de laAdministración General del Estado, la responsabilidad corresponderá a ésta última.

SEPTIMO.- Con el fin de que la UME pueda cumplimentar satisfactoriamente las misiones asignadas, la Administración Generaldel Estado facilitará el acceso a las redes y sistemas de alerta y emergencias existentes. Con el mismo objetivo, el Ministeriode Defensa suscribirá con las Comunidades Autónomas los acuerdos de colaboración necesarios para el acceso de la UME asus redes de alerta y emergencia.

OCTAVO.- Los miembros de la Unidad Militar de Emergencias, en el cumplimiento de sus misiones, gozarán del carácter de"agente de la autoridad".

SEGUNDO.- En atención a que la parte recurrente al impugnar elReal Decreto 399/2007, alega infracciones de forma y defondo, resulta obligado iniciar el análisis por las razones de forma, ya que en el caso de estimarse tales defectos, cual alegaademás la parte recurrente, sería innecesario el análisis de las cuestiones de fondo.

En relación con los defectos de forma, la parte recurrente alega defectos en la elaboración de la Disposición impugnada, porfalta de informe de la Comisión Nacional de Protección Civil, por falta de informe del Consejo de Estado y por falta de audienciade las Comunidades Autónomas, y que concreta en síntesis en los siguientes términos.

1.- Carácter de reglamento ejecutivo o jurídico y no meramente de organización o interno: si bien la denominación comoprotocolo de intervención y algunos apartados parecerían indicar que estamos ante un reglamento de organización, en ejerciciode la potestad de autoorganización de la Administración estatal, lo cierto es que hay aspectos esenciales del mismo queafectan directamente a los ciudadanos y al conjunto de las Administraciones Públicas, especialmente a las autonómicas. Ellose advierte singularmente en los apartados tercero, párrafo 4º (que exige que un representante de la UME forme parte de ladirección de emergencias en planes cuya elaboración, aprobación, activación y dirección corresponde a la Comunidad Autónomaen muchos casos); en el apartado quinto (que faculta a la UME para proceder a requisas, ordenes generales y particulares a losciudadanos, etc…); el apartado sexto (que determina los sujetos responsables por los daños ocasionados por la UME en suactuación, exonerando de responsabilidad civil o administrativa al Estado y atribuyéndosela a terceros); el apartado octavo (queatribuye a los miembros de la UME la cualidad de agentes de la autoridad, lo cual tiene efectos a terceros, dado que implicadotarles de una protección penal especial extendiendo el tipo penal de los delitos de desobediencia y atentado). Es decir, laparte más sustanciosa del Protocolo afecta directamente a personas e instituciones ajenas a la propia Administración autora delmismo, pretendiendo imponerse como norma jurídica de obligado cumplimiento con clara proyección ad extra. 2.- Infracción delprocedimiento de elaboración de las disposiciones generales. Asentado el dato de que el Protocolo a examen excede de lomeramente organizativo para resultar una disposición de carácter general con proyección hacia el exterior, se puede afirmar queen la elaboración del mismo se ha prescindido de trámites esenciales y preceptivos, como son, el informe de la ComisiónNacional de Protección Civil, la audiencia a las Comunidades Autónomas (que puede darse en el seno de dicha Comisión dondeestán representados) y el dictamen del Consejo de Estado. El informe preceptivo de la Comisión Nacional de Protección Civilque se ha omitido era, a juicio de dicha parte, esencial para la elección correcta de la decisión, ya que la regulación propuestaincidía notoriamente en el sistema de protección civil vigente, que pivota fundamentalmente en la planificación autonómica, peroademás tal omisión implica el incumplimiento de un trámite preceptivo, ya que conforme alart. 17 de la LPCy artículosconcordantes de la normativa reglamentaria que regula la composición y funcionamiento de la Comisión Nacional de ProtecciónCivil, este órgano debe "informar las disposiciones y normas reglamentarias que, por afectar a la seguridad de las personas obienes, tengan relación con la Protección Civil(art. 17.2.f) LPC). No hay duda de que la disposición reglamentaria a examen seincardina dentro de la protección civil, como hemos tenido ocasión de examinar. Tampoco hay duda de que en dicha disposiciónse regula aspectos que afectan directamente no sólo a la intervención, sino igualmente a la planificación de la protección civil,que es la que determina la estructura y dirección de la emergencia, y que pivota sobre normas reglamentarias como la NormaBásica de Protección Civil, las Directrices Básicas estatales y un conjunto de planes estatales y autonómicos, que, a tenor dela disposición derogatoria del Real Decreto a examen, podrían haberse modificado sobrevenidamente en aspectos tales como ladirección y coordinación de la intervención en emergencias caso de actuar la UME. Debe considerarse que la capacidad parahomologar los planes de protección civil cuyo ámbito no sea infraautonómico corresponde a la Comisión Nacional de ProtecciónCivil, así como homologar las modificaciones de dichos planes. Igualmente se atribuye a las autoridades de protección civilautonómicas la responsabilidad por los daños causados por los miembros de la UME, cuando aquellas ejerzan competenciasobre la emergencia. Por todo ello, al no haber recabado informe de la Comisión Nacional de Protección Civil se ha omitido untrámite esencial, lo que, en aplicación delartículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, es causa de la nulidad radical delas Disposiciones administrativas estudiadas. Dicho informe podía haber suplido la audiencia a las Comunidades Autónomasafectadas, pero tampoco se les dio a conocer el texto del borrador del Real Decreto a estudio, como hubiera sido obligado. Porotro lado se advierte la ausencia de dictamen del Consejo de Estado. Como hemos advertido no se puede escudar la omisión dedicho trámite en la apariencia dereglamento organizativo de la norma en cuestión, puesto que, como ha admitido el Tribunal Constitucional (v.gr.STC 18/1982) y elTribunal Supremo, (STS de 14-10-1997 RJ 7213), incluso los reglamentos queaparentemente no tienen otro que el meramente organizativo de alterar la competencia de los órganos de la Administracióncompetentes para prestar el servicio que pretende mejorarse pueden afectar a derechos de los ciudadanos o de terceras partes,y en tal caso sería requerible el procedimiento ordinario de elaboración de reglamentos ejecutivos. En el caso que nos ocupa,debemos reiterar que el contenido regulado excede de lo meramente organizativo y que se trata en esencia de un reglamentoejecutivo que desarrolla e implementa de un modo directo aspectos regulados en la LODN y la LPC, tales como la determinaciónde las misiones y operaciones propias de las Fuerzas Armadas en cuestiones de Protección Civil(arts 15 y 16 LOPDenrelación con elart. 2.3 LPC), desarrolla directamente elart 4.7 de la LPC en el apartado quintodel protocolo (requisas,prestaciones personales y materiales); delimitan el régimen de responsabilidad civil y administrativa de las fuerzas armadasoperaciones de protección civil; o confiere a los miembros de la UME la protección penal y el estatus propio de los agentes deseguridad. Todo ello habiendo omitido el dictamen del Consejo de Estado, que resulta preceptivo conforme a lo previsto en la LeyOrgánica del Consejo de Estado y en laLey 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que vicia de nulidad radical el RealDecreto a examen.

TERCERO.- El Abogado del Estado en relación con los defectos en la elaboración de la norma impugnada que aduce la parterecurrente, refiere lo siguiente: En segundo lugar, habría que analizar el segundo trámite relacionado, es decir, el informepreceptivo de la Comisión Nacional de Protección Civil. Dado el carácter de órgano paritario y de participación de lasAdministraciones Públicas implicadas que corresponde a la mencionada Comisión, se entiende que la manera natural deproceder a dar audiencia a las CCAA sería, en su caso, a través de dicho informe.

Al respecto cabe señalar que la materia regulada por la norma en cuestión, si bien tiene clara relación con la "protección civil",como resulta evidente; no obstante, no afecta en ningún momento "a la seguridad de personas o bienes", sino que se encuadradentro del ámbito organizativo y de funcionamiento de las unidades a intervenir, estableciendo una nueva misión para una unidadde las Fuerzas Armadas, con un respaldo claro en elartículo 15.3 de la Ley Orgánica 5/2005, de Defensa Nacional. en ningúncaso tiene incidencia en los derechos de las personas, ni añade nada sobre las obligaciones que éstas puedan tener a raíz de lanormativa estatal o autonómica en materia de protección civil ya vigente.

La segunda cuestión procedimental alegada es la referida al vicio de nulidad derivado de la ausencia de dictamen del Consejo deEstado, al ser éste preceptivo por tratarse, según la demanda, de un reglamento dictado en ejecución de una ley, en este caso,laLey 2/1985, de 17 de enero, de Protección Civil; lo que haría preceptivo dicho dictamen, a tenor delartículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo del Estado, referido a los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución delas Leyes, así como sus modificaciones.

Precepto este último que entendemos no resulta aplicable, porque no nos encontramos ante un reglamento ejecutivo, sino, comoya hemos concretado, ante un reglamento que regula aspectos organizativos y discrecionales. El Tribunal Supremo ha señaladoal respecto(STS de 28 de enero de 1997) que "Los reglamentos ejecutivos son aquellos que desarrollan un ley o la contemplan.Los reglamentos independientes, por el contrario regulan materias no comprendidas en el ámbito de la reserva de ley de ahí quela doctrina científica más cualificada enseñe que los reglamentos independientes tienen como límites los derivados de su propianaturaleza; por ello, este tipo de reglamentos no pueden modificar ni derogar el contenido de una ley, ni el contenido de otrosreglamentos de mayor jerarquía. Ni tampoco los reglamentos independientes pueden limitar derechos subjetivos ni situacionesjurídicas adquiridas". Este criterio está firmemente asentado en la jurisprudencia(SSTS de 27 de enero de 1992, de 20 de marzo de 1993, etc).

CUARTO.-En relación con la falta de informe del Consejo Nacional de Protección Civil esta Sala acepta la tesis de la parterecurrente por estimar que elReal Decreto 399/2007, antes de su aprobación debía de haber sido informado por la ComisiónNacional de Protección Civil.

Pues en efecto si elartículo17 .2 apartado d)de la Ley de Protección CivilLey 2/85 de 21 de enero, dispone que la ComisiónNacional de Protección Civil ejercerá las siguientes funciones " Informar las disposiciones y normas reglamentarias que, porafectar a la seguridad de las personas y bienes, tengan relación con la protección civil", es obvio que cuando se trate de unanormaReal Decreto 399/2007, que está inserta en el ámbito de la protección civil que define laLey 2/85y que concreta la NormaBásica de Protección Civil aprobada porReal Decreto 407/92 de 24 de abril, y que afecta a la seguridad de las personas ybienes, debería haber sido sometida al informe de la citada Comisión Nacional de Protección Civil.

Y tales presupuestos concurren en el supuesto de autos, pues en efectoy de una parte, que elReal Decreto 399/2007afecta ala seguridad de las personas y bienes, se advierte no solo del preámbulo delcitado Real Decreto, cuando dice entre otros, "Deahí que una exigencia indeclinable seael mantener un sistema de alerta y previsión para garantizar la seguridad de las personasy su bienes" o cuando precisa "la garantía de la seguridad de las personas yde sus bienes cuando una catástrofe o calamidadlas pone gravemente en peligro… requieren una permanente alerta y la organización de medidas queden una respuesta rápida,enérgica y eficaz, a los riesgos afrontados", y cuando precisa que "se trata de contribuir a ofrecer una respuesta adecuada a lamagnitud de los riesgos de accidentes, calamidades o desgracias publicas que amenazan a la sociedad, sino que además seadvierte también del propio contenido del Protocolo de Intervención de la Unidad Militar de Emergencias, cuando refiere en suapartado primero que la Unidad Militar de Emergencias tiene como misión intervenir en cualquier lugar del territorio nacional paracontribuir a la seguridad y bienestar de los ciudadanos", o cuando en su apartado segundo precisa "en la adaptación de mediasencaminadas a salvaguardar, proteger o socorrer la vida e integridad de las personas y sus bienes y cuando en fin en suapartado quinto autorizaa la Unidad Militar de Emergencia a utilizar medios públicos y privados para el cumplimiento de lasmisiones asignadas y prevé las oportunas indemnizacionesy resarcimientos por lascitaciones sobre los bienes".

Y de otra porque estimar queesa intervención sobre las personas y bienes está en relación con la protección civil, como exigeelartículo 17 de la Ley 2/85, aparece también con toda claridad en la norma aquí impugnada,tanto en su preámbulo cuandoexpresamente refiere" todo ellose hace, por lo demás, en el marco operativo diseñado por laLey 2/85 de 21 de enerode Protección Civil", como cuando en el apartado Cuartodel Protocolo antes citado se refiere expresamente a los supuestosprevistos en elartículo 9 de la Norma Básica de Protección Civil aprobada por Real Decreto 407/92 de 24 de abril, sin olvidar enfin, que la Unidad Militar de Emergencia, de acuerdo con la norma que la regula, tiene por finalidad cumplir los objetivospropiosde la protección civil en supuestos concretos que por su gravedad se estima conveniente y necesaria su intervención al amparosi de lo dispuesto en laLey Orgánica de la Defensa Nacional como expresamente dispone el apartado primerodel Protocolo,pero sin olvidar que elartículo 2 de la Ley 2/85 de Protección Civil, en su apartado 1refiere, que la competencia en materia deprotección civil corresponde a la Administración Civil del Estado y en los términos establecidos en estaLey, a las restante Administraciones Publicas y en su apartado 2, también refiere que asimismo, y en tiempos de paz, cuando la gravedad de lasituación de emergencia lo exija, las Fuerzas Armadas, a solicitud de las autoridades competentes, colaborarán en la proteccióncivil, dando cumplimiento a la misión que se les asignen, de lo que obviamente también se infiere, la imbricacióny la relaciónentre la protección civil y el contenido de la norma aquí impugnada, cual exige elarticulo 17de la Ley 2/85mas atrás citado.

Por último y a mayor abundamiento, se ha de significar, como una razón mas para la necesidad del informe previo delaComisión Nacional de Protección Civil, que si en esa Comisión participan las Comunidades Autónomas por medio del oportunorepresentante cual refiere elartículo 17.1 de la Ley 2/85, y si en materia de protección civil, cual ha declarado reiteradamente elTribunal Constitucional,entre otras en sentencias 123/84 de 18 de diciembre, 133/90 de 19 de julio y 118-98 de 4 de junio,concurren competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas, hubiera sido el cauce adecuado para la oportunaaudiencia, a pesar de que esta audiencia no aparezca exigida de forma directa, como el Abogado del Estado refiere, a la luz delos dispuesto en elarticulo 24.1 de la Ley del Gobierno,Ley 50/97.

QUINTO.- Aduce también la parte recurrente que se ha omitido el informe del Consejo de Estado cuando era preceptivo deacuerdo con las alegaciones mas atrás expuestas.

Y procede también acoger tal alegación.

Pues a juicio de esta Sala, elReal Decreto 399/2007, no es un reglamento organizativo como mantiene el Abogado del Estadoy si un reglamento ejecutivo, tanto de algunos aspectos de laLey 5/2005, Ley Orgánica de la Defensa Nacional, como de laLey 2/85, Ley de Protección Civil.

Es bien cierto que la propia norma en su preámbulo reitera los términos organización, organización de medidas y coordinación,y que a partir de la realidad que regula intervención de una unidad militar encuadrada en las Fuerzas Armadas, se podríaentender, cual el Abogado del Estado mantiene que se trata de una reglamento organizativo, pero frente a ello no es menoscierto que también en su preámbulo hace una continua referencia a las Leyes 2/85 y5/2005, y sobre todo, que del contenido delProtocolo,aunque se advierte la existencia de ciertas cuestiones organizativas, lo que predomina no es precisamente laorganización de la Unidad, y si cuando actúa, cómo actúa, como se relaciona, que efectos produce su intervención respecto a otras autoridades y respecto a las personas, e incluso en fin se regula la responsabilidad frente a terceros de sus actuacionesen relacióntanto con la Administración del Estado como con otras Administraciones, y se atribuye a los miembros de la Unidadel carácter de agentes de la autoridad.

En primer lugar se justifica su intervención, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado Primero del Protocolo, no al amparo dela colaboración prevista y dispuesta en elartículo 2 de la Ley de Protección CivilLey 2/85y si al amparo de los dispuesto en elartículo 15 .3 de la Ley 5/2005graves riesgos, catástrofe, calamidad u otras necesidades publicas, concepto este últimogenérico que precisa de la oportunadelimitación.

En su apartado segundo del Protocolo sedefinen los supuestos de intervención, en situaciones de emergenciaque seproduzca con carácter grave, que es un concepto jurídico indeterminado y a continuación define los supuestos que se han de darcon carácter grave, y que a juicio de la parte recurrente no coinciden con los supuestos definidos por el Tribunal Constitucionalcuando se ha ocupado de la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

En el apartado Cuarto del Protocolo, que se ampara en elartículo 9 de la Norma Básica de Protección Civil aprobado por Real Decreto 407/92, exige la intervención de un representante de la UNE en la dirección de emergencias respecto a planes cuyaaprobación hubiera podido corresponder a la Comunidad Autónoma.

En el apartado Quinto del Protocolo faculta a la Unidad Militar de Emergencia a utilizar medios públicos y privados, que no esotra cosa que la aplicación al supuesto de autos de lo previsto en elartículo 4º de la Ley de Protección Civil,Ley 2/1985.

El apartado Sexto del Protocolo determina los sujetos responsables por los daños ocasionados por la UME en su actuación.

Y en fin su apartado Octavo a tribuye a los miembros de la UME la cualidad de agentes de la autoridad.

Por último se ha significar que el propio Abogado del Estado al contestar a las distintas alegaciones que el recurrente hacesobre el fondo del asunto, mantiene la validez de su contenidocon continuas referencias a las normas que en cada casoautorizan y dan validezal contenido del Protocolo, entre otrasLey 2/85, Ley 5/2005,artículo 140 de la Constitución Española y Ley 39/2007 de la Carrera Militar aprobada el 19 de noviembre, lo que ciertamente abona la tesis de que se trata de unreglamento ejecutivo y no estrictamente de una reglamento organizativo, aunque ciertamente tengatambién contenidosorganizativos.

SEXTO.- En base a lo anterior, y al no haberse recabado el informe de la Comisión Nacional de Protección Civil que es untramite esencial exigido por elartículo 17 de la Ley 2/85, y por otro lado al haberse omitido el informe del Consejo de Estado queresulta preceptivo conforme a lo previsto en elartículo 22 de la Ley Orgánica del Consejo deEstadoLey 3/1980 de 22 de abril, yen elartículo 24 de la Ley 50/97 de 27 de noviembre del Gobierno, se genera la nulidad de pleno derecho de la norma impugnadaa virtud de lo dispuesto en elartículo 62 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre.

SÉPTIMO.- No son de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de una concreta imposición de costas a ninguna de laspartes.

FALLAMOS

Que estimando el recurso contencioso administrativo, interpuesto por el Gobierno Vasco que actúa representado por elProcurador D. Felipe Juanes Blanco, declaramos no ser conforme a derecho y anulamos elReal Decreto 399/2007, de 23 de marzo, por haberse omitido los informes de la Comisión Nacional de Protección Civil y del Consejo de Estado. Sin que hayalugar a una expresa condena en costas.

Publíquese este fallo en el Boletín Oficial del Estado a los efectos previstos en elartículo 72.2 de la Ley 29/1998 de 13 de julio,reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamosPUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. AntonioMartí García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.