Sentencia núm. 345/2015 Tribunal Superior de Justicia Comunidad Autónoma de les Illes Balears (Sección 1) 26-05-2015

Al respecto, interesa ahora recordar que la Sala ya señaló en la sentencia nº 479/2010, de 31 de mayo de 2010 (PROV 2010, 251193) -ROJ: STSJ BAL 616/2010 – lo siguiente:

» QUINTO.-Sobre la responsabilidad patrimonial del Estado por actos legislativos constitucionales y sobre el inicio del cómputo del plazo para reclamar.

La Ley 30/92 (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) reconoció el principio de responsabilidad patrimonial del Estado legislador o responsabilidad derivada de actos legislativos.

Así, el artículo 139.3 de la Ley 30/92 establece que las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar. Y ese mismo precepto señala que la indemnización tendrá lugar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos.

No obstante, prevista o no expresamente la indemnización en el acto legislativo, era indemnización procede cuando el daño consiste en sacrificio especial e imprevisible que quebranta los principios de confianza legítima, buena fe, seguridad jurídica y equilibrio de las prestaciones -en ese sentido, por todas, sentencia del Tribunal Constitucional número 28/97 (RTC 1997, 28) y sentencias del Tribunal Supremo de 9 de mayo de 1995 , 27 de octubre de 2001 (RJ 2002, 462) y 18 de mayo de 2006 (RJ 2006, 3923) -.

Sobre la responsabilidad del legislador y sobre el enfoque restrictivo de la posibilidad de reconocimiento de indemnización por leyes constitucionales, el Tribunal Supremo, en su sentencia de 16 de diciembre de 2008 (RJ 2009, 90) , ha señalado lo siguiente:

«En primer lugar y en relación con las apreciaciones de la parte, conviene precisar que la jurisprudencia desde el principio ( Ss. 30-11-1992 (RJ 1992, 10516) , 12-7-2001 , 5-2-1996 (RJ 1996, 987) ) puso de manifiesto que el marco de la responsabilidad patrimonial, y concretamente la responsabilidad por acto legislativo, exige una configuración legal, de la que carecía esta última, poniendo de manifiesto la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles, por faltar cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones.

No obstante esa falta de desarrollo normativo, que persistió hasta la publicación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no impidió la formulación de numerosas reclamaciones y la adopción de las correspondientes decisiones por este Tribunal, conformando una jurisprudencia que salvo algunos casos aislados previos( sentencias de 22-5-1970 , 1 febrero y 12 noviembre 1971 , 30-9-1972 y 29-1-1974 , relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto por el Texto Refundido de la Ley de Seguridad Social de 21-4-1966), adquiere relevancia tras la Constitución de 1978 , inicialmente con ocasión de la modificación de la edad de jubilación de los funcionarios públicos, Ley 30/84, de 2 de agosto (RCL 1984, 2000, 2317 y 2427) , y de los Jueces y Magistrados, Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio (RCL 1985, 1578 y 2635) , del Poder Judicial , que dio lugar al planteamiento de diversos recursos de inconstitucionalidad, resueltos por sentencias del Tribunal Constitucional 108/1986, de 29 de julio (RTC 1986, 108) , 99/1987, de 11 de junio (RTC 1987, 99) y 70/1988, de 19 de abril (RTC 1988, 70) , en las que se rechazan las infracciones de los arts. 9.3 , 33.3 y 35 de la Constitución (RCL 1978, 2836) que se invocaban, en razón de la situación estatutaria a la que están sujetos los recurrentes, que no son titulares de un derecho subjetivo a ser jubilados a la edad establecida en el momento de su acceso a la función. Sin embargo, al examinar la disposición transitoria 28.1ª de la LOPJ , que establecía un sistema escalonado de aplicación de la edad de jubilación, señala que » su finalidad evidente es la de paliar los efectos negativos que el adelanto de la edad de jubilación pueda producir en cuanto origine una frustración de las expectativas existentes y, en muchos casos, perjuicios económicos. Es posible, incluso, que esta finalidad no quede suficientemente asegurada y que esos efectos negativos, de no ser corregidos, puedan merecer algún género de compensación. Pero esta cuestión queda, en todo caso, fuera del ámbito del presente recurso .»

Ante este planteamiento del Tribunal Constitucional, los interesados advirtieron la posibilidad de indemnización aun en el supuesto de constitucionalidad de la norma, formulando las correspondientes reclamaciones ante el Consejo de Ministros, que fueron desestimadas, acudiendo de nuevo ante este Tribunal Supremo, que resolvió sobre el fondo de la cuestión por primera vez en la citada sentencia del Pleno de 30 de noviembre de 1992 , que entre otros pronunciamientos y por lo que aquí interesa, termina desestimando las reclamaciones al entender que no se había producido la privación de bienes o derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, además de que, admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas que pretendan adaptar la legislación anterior. Criterios que se mantuvieron en numerosas sentencias (1 y 2 de diciembre de 1992 , distintas fechas de enero de 1993, 30 de enero de 2001 (RJ 2001, 647) , 1 de julio de 2003 (RJ 2003, 6610) , entre otras), que desde esa fecha venían a resolver cuestiones semejantes.

En la evolución jurisprudencial concretas sentencias como las de 5 de marzo de 1993 (RJ 1993, 2105) y 27 de junio de 1994 (RJ 1994, 4981) estimaron pretensiones de indemnización, en razón de los daños derivados del cambio radical introducido por el Tratado de Adhesión a la Comunidad Económica Europea (LCEur 1986, 8) , al disponer la eliminación, a lo largo de un periodo de siete años, del sistema de cupos de pesca exentos de arancel, considerando tal eliminación » incluso, y más propiamente como consecuencia de las determinaciones del Poder Legislativo «, si bien se parte de » la existencia de verdaderos derechos adquiridos para obtener los beneficios que elimina «; y en el mismo sentido estimatorio destaca la sentencia de 17 de febrero de 1998 (RJ 1998, 1677) , en cuyo recurso se discutían los perjuicios padecidos, según los recurrentes imputados a un acto de carácter legislativo, concretamente a la Ley del Parlamento de las Islas Baleares de 31 mayo 1984 (LIB 1984, 1583) , de Declaración de Es Trenc-Salobrar de Campos como área natural de especial interés (dictada en aplicación de la anterior Ley de Ordenación y Protección de Areas Naturales de Interés Especial, de 14 marzo 1984 (LIB 1984, 1583) ), consistentes en que, al establecer un régimen especial de protección de los terrenos en que se había proyectado e iniciado la urbanización, la ley privó a éstos del contenido económico de los derechos pertenecientes a las sociedades recurrentes de urbanización y edificación de los mismos, aunque la indemnización se limitó a los gastos realizados por las sociedades en consideración directa a la actividad empresarial urbanizadora, habida cuenta de que se desarrollaron ante la confianza legítima suscitada por la aprobación de los correspondientes planes parciales.

Pero abundaron las sentencias en sentido desestimatorio, que resolvieron otras reclamaciones como las formuladas por Agentes de Cambio y Bolsa, derivadas de la entrada en vigor de la Ley 24/1998, de 28 de julio(sic) (RCL 1988, 1644 y RCL 1989, 1149, 1781) , del Mercado de Valores , que suponía la desaparición de dicho Cuerpo, al entender que no se dan las circunstancias que determinan la concurrencia de un sacrificio particular de derechos o intereses legítimos suficiente para dar lugar a la exigencia de responsabilidad patrimonial derivada de acto legislativo. Por el contrario constituyen genéricas disposiciones de rango legal, que imponen limitaciones que se proyectan sobre el conjunto de los ciudadanos, aun cuando puedan afectar desigualmente a los grupos en que se integran, y que los afectados tienen la carga de soportar. En el mismo sentido las formuladas por Agentes de Aduanas, afectados por la entrada en vigor del Acta Única Europea. En tales sentencias (vg. 18-9-1997 (RJ 1997, 6917) , 13-7-1999 (RJ 1999, 6545) ) se recogía la doctrina de la Sala al respecto. Como sintéticamente señala la citada sentencia de 18 de septiembre de 1997 , » bajo el régimen anterior a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común, sólo cabe apreciar responsabilidad cuando se producen daños y perjuicios en virtud de actos de aplicación de las leyes cuando existe un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que pueden considerarse afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con la legislación aplicable .»

Introducida la regulación positiva en el art. 139.3 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común, según el cual: » las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos «, en las sentencias de esta Sala se mantiene que tal regulación no es contraria a las conclusiones y criterios marcados por la jurisprudencia, si bien hay que determinar el alcance del nuevo requisito establecido, en el sentido de que la previsión de la indemnización y de su contenido arranque del propio acto legislativo que motiva la lesión (Ss.18-9-1997, 17-2-1998, 18-5-2000 (RJ 2000, 6272) ).

Efectivamente del citado art. 139.3se deduce que el presupuesto sobre el que descansa el derecho a la indemnización por la aplicación de actos legislativos es la existencia de una lesión antijurídica, es decir, que los particulares » no tengan el deber jurídico de soportar «, según expresión del precepto, concepto jurídico ya examinado en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración, plasmado en el art. 141.1 de la Ley 30/1992 , que ha de integrarse en cada caso atendiendo a las circunstancias concurrentes y que supone que el carácter indemnizable del daño no se predica en razón de ilicitud del acto causante sino de su falta de justificación, en cuanto el ordenamiento jurídico no impone al perjudicado esa carga patrimonial y singular que el daño implica.

En tal sentido, sentencias como la de 11 de junio de 1993 (RJ 1993, 4375) , que cita las de 11 de abril (RJ 1986, 2633) y 18 de diciembre de 1986 (RJ 1986, 8115) , señalan que existe ese deber jurídico de soportar el daño » cuando la medida de la Administración constituye un carga de carácter general que todos los administrados incluidos en el ámbito de dicha medida están obligados a cumplir sin derecho a indemnización «. Más concretamente, la sentencia de 27 de junio de 1997 (RJ 1997, 5352) establece que » ese deber de soportar el daño o el perjuicio sufrido se da en los supuestos en que la Ley y el grupo normativo de ella derivado justifican dichos detrimentos de un modo expreso o implícito. Así, del examen de las Sentencias del Tribunal Supremo de 7 de abril (RJ 1989, 2915) , 19 de mayo y 19 de diciembre 1989 (RJ 1989, 9867) , entre otras, se infiere que el criterio esencial para determinar la antijuridicidad del daño o perjuicio causado a un particular por la aplicación de un precepto legal o normativo debe ser el de si concurre o no el deber jurídico de soportar el daño, ya que las restricciones o limitaciones impuestas por una norma, precisamente por el carácter de generalidad de la misma, deben ser soportadas, en principio, por cada uno de los individuos que integran el grupo de afectados, en aras del interés público. Por su parte, el Tribunal Constitucional, en sentencias núms. 37/1987, de 26 marzo (RTC 1987, 37) , 65/1987, de 21 mayo (RTC 1987, 65) , 127/1987, de 16 julio (RTC 1987, 127) , 170/1989, de 19 octubre (RTC 1989, 170) , y 41 y 42/1990, de 5 marzo (RTC 1990, 42) , tiene declarado, en síntesis, que no hay antijuridicidad ni, por tanto, derecho a indemnización cuando, en el ejercicio de las facultades innovatorias del ordenamiento jurídico o de las potestades autoorganizatorias de los servicios públicos, se realiza una modificación en la regulación o configuración de un régimen jurídico anterior o se reestructuran sus sistemas de gestión .»

En tal sentido la sentencia del Tribunal Constitucional 227/1988, de 29 de noviembre (RTC 1988, 227) , que resuelve recurso de inconstitucionalidad formulado contra la Ley 29/1985, de 2 de agosto (RCL 1985, 1981 y 2429) , de Aguas , señala que » el legislador goza de una amplia libertad de configuración normativa para traducir en reglas de Derecho las plurales opciones políticas que el cuerpo electoral libremente expresa a través del sistema de representación parlamentaria «, añadiendo que las medidas legales de delimitación o regulación general del contenido de un derecho que, sin privar singularmente del mismo a sus titulares, constituyen una configuración «ex novo» modificativa de la situación normativa anterior, » aunque impliquen una reforma restrictiva de aquellos derechos individuales o la limitación de algunas de sus facultades, no están prohibidas por la Constitución ni dan lugar por sí solas a una compensación indemnizatoria. Muy al contrario, al establecer con carácter general una nueva configuración legal de los derechos patrimoniales, el legislador no sólo puede, sino que debe tener en cuenta las exigencias del interés genera l». En el mismo sentido expresa la STC 112/2006, de 5 de abril (RTC 2006, 112) , reflejándose en la ya citada sentencia de 18 de septiembre de 1997 , al indicar que el sacrificio singular no puede identificarse con las limitaciones que la Ley proyecta sobre el conjunto de los ciudadanos, » aun cuando puedan afectar desigualmente a los grupos en que se integran «. Es congruente con todo ello la sentencia de 11 de junio de 2001 (RJ 2001, 6075) , que refiriéndose a la jurisprudencia de esta Sala, señala el carácter restrictivo con que se aprecia la responsabilidad patrimonial en estos casos, concluyendo que: » en términos generales excluye el derecho a indemnización y da prevalencia a «la potestad de innovación normativa, con el fin de que no queden petrificadas regulaciones al margen de la evolución real de los intereses generales y del ejercicio de las facultades de apreciación de los órganos llamados a velar por ellos según las competencias reconocidas por la Constitución y la ley».

El dies a quo para presentar la reclamación por daños derivados de leyes comienza a computar no desde la fecha de la promulgación de la Ley ni desde su publicación sino desde la fecha de su entrada en vigor, fecha esta última que determina la efectividad y aplicabilidad de la Ley y, en consecuencia, la incidencia en la situación jurídica del afectado y la causación del perjuicio.

En ese sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 2008 (RJ 2009, 90) ha señalado que «… si el perjuicio no se produce mientras no entra en vigor y se aplica la Ley en cuestión y, por lo tanto, no puede ejercitarse la correspondiente acción de resarcimiento, tampoco puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de tal acción «.

Más recientemente, la jurisprudencia en materia de responsabilidad del Estado legislador aparece recogida en la sentencia del Tribunal Supremo el 25 de febrero de 2011 (RJ 2011, 1671) -ROJ: STS 1032/2011 -, donde se señala lo siguiente:

«Dicha doctrina se asienta, prima facie en el principio de responsabilidad de los poderes públicos, principio positivizado al máximo nivel en el artículo 9.3º de la Constitución Española (RCL 1978, 2836) y que tiene un valor normativo directo, sirviendo para estructurar, junto con otros, todo el sistema jurídico-político de nuestro Estado.

Nuestra Sentencia de 27-11-2009 (RJ 2010, 1262) expresó que este principio, como todo principio general del derecho, cumplía la triple función de expresar uno de los fundamentos del orden jurídico, servir de fuente inspiradora del ordenamiento y criterio orientador en su interpretación, así como operar en cuanto fuente supletoria del derecho para los casos de inexistencia o de insuficiencia de la regulación legal, triple funcionalidad que autoriza a afirmar que no hay en nuestro sistema constitucional ámbitos exentos de responsabilidad, estando el Estado obligado a reparar los daños antijurídicos que tengan su origen en la actividad de los poderes públicos, sin excepción alguna.

Ahora bien, para el establecimiento de mecanismos de garantía de este principio de responsabilidad el legislador goza de un importante margen de maniobra pudiendo configurarlos de forma diferente según el poder público de que se trate, del mismo modo que la propia Constitución (RCL 1978, 2836) , y sirva en este punto de ejemplo, no establece el mismo diseño para las Administraciones Públicas -art. 106.2 – que para el Poder Judicial -art.121 -, pese a que ambos poderes públicos están claramente sujetos al principio de responsabilidad. Pero esta discrecionalidad o libertad de configuración del legislador no es ilimitada ya que no permite crear espacios inmunes fundados en la ausencia de regulación. Precisamente esta Sala recientemente ha proclamado el sometimiento al principio de responsabilidad patrimonial del Tribunal Constitucional ( STS 26-11-2009 (RJ 2009, 5692) ) y del Defensor del Pueblo ( STS 27-11-2009 ), pese a que dichos órganos constitucionales carecían hasta ese momento de normativa específica que la estableciera.

En lo que atañe a la responsabilidad patrimonial derivada de actos del poder legislativo la jurisprudencia de esta Sala fue reticente a reconocerla hasta la STS de 29 de febrero de 2000 (RJ 2000, 2730) (Rec. 49/1998 ), que la estableció para los casos de leyes declaradas inconstitucionales.

Poco después la STS de 13 de junio de 2000 (RJ 2000, 5995) insistió en que la acción de responsabilidad ejercitada era ajena al ámbito de la cosa juzgada derivada de la sentencia y que incluso para su existencia no era preciso que el acto administrativo de aplicación de ley declarada inconstitucional hubiera sido judicialmente impugnado, razonando que: «… no puede considerarse una carga exigible al particular con el fin de eximirse de soportar los efectos de la inconstitucionalidad de una ley la de recurrir un acto adecuado a la misma fundado en que ésta es inconstitucional. La Ley, en efecto goza de una presunción de inconstitucionalidad y, por consiguiente, dota de presunción de legitimidad a la actuación administrativa realizada a su amparo. Por otra parte, los particulares no son titulares de la acción de inconstitucionalidad de la ley, sino únicamente pueden solicitar del Tribunal que plantee la cuestión de inconstitucionalidad con ocasión, entre otros supuestos, de la impugnación de una actuación administrativa. Es sólo el tribunal el que tiene facultades para plantear «de oficio o a instancia de parte» al Tribunal Constitucional las dudas sobre la constitucionalidad de la ley relevante para el fallo ( artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (RCL 1979, 2383) ).

La interpretación contraria supondría imponer a los particulares que pueden verse afectados por una ley que reputen inconstitucional la carga de impugnar, primero en vía administrativa (en la que no es posible plantear la cuestión de inconstitucionalidad) y luego ante la jurisdicción contencioso-administrativa, agotando todas las instancias y grados si fuere menester, todos los actos dictados en aplicación de dicha ley, para agotar las posibilidades de que el tribunal plantease la cuestión de inconstitucionalidad. Basta este enunciado para advertir lo absurdo de las consecuencias que resultarían de dicha interpretación, cuyo mantenimiento equivale a sostener la necesidad jurídica de una situación de litigiosidad desproporcionada y por ello inaceptable «.

Recientemente, el Pleno de esta Sala, S. 2-6-2010 (RJ 2010, 5494) , rec. 588/2008, ante la controversia doctrinal que generaron las anteriores sentencias y las numerosas que las siguieron, se ha pronunciado nuevamente sobre el obstáculo que puede suponer para el ejercicio de la acción de responsabilidad lo previsto en los artículos 161.1.a), inciso final, de la Constitución Española , y 40.1, inciso inicial, de la LOTC, normas que establecen determinados límites a la eficacia ex tunc de las declaraciones de inconstitucionalidad, reiterando lo allí establecido.»

Por lo que se refiere a las desclasificaciones del suelo, debemos reiterar que la regla general, antes y ahora, es la no indemnizabilidad por la nueva ordenación urbanística, es decir, que la alteración de la ordenación urbanística no genera indemnización, salvo que la Ley establezca expresamente lo contrario.

Pues bien, con ese punto de partida, esto es, con base en el carácter estatutario del derecho de propiedad inmobiliaria y excluidas siempre de indemnización las situaciones fuera de ordenación, lo cierto es que, sea mediante revisión del planeamiento urbanístico, sea mediante modificaciones puntuales o concretas, o, en fin, sea mediante Ley, como en el caso ha ocurrido, en definitiva, cabe que esa alteración genere responsabilidad patrimonial por reducción del aprovechamiento urbanístico, es decir, por reducción de la edificabilidad del terreno.

Como ya hemos señalado en el segundo fundamento de derecho de esta sentencia, para que la acción de responsabilidad prospere precisa, ante todo, que se hubiera adquirido el derecho al aprovechamiento urbanístico o, lo que es lo mismo, que se hubiera patrimonializado el derecho del propietario. Por consiguiente, la parte interesada tiene que demostrar la ejecución de las obras de infraestructura previstas, ejecución que habrá tenido que llevarse a cabo en tiempo y forma.

Y, como es lógico, a falta de esa demostración, el derecho reclamado tiene que entenderse inexistente.

Además, según ya hemos visto antes, la reducción del aprovechamiento urbanístico tiene que haberse producido antes de que hubieran transcurrido los plazos previstos -o implícitos- para la ejecución del planeamiento, a no ser que la ejecución no se hubiera llevado a efecto por causas imputables a la Administración -en ese sentido, por todas, sentencia del Tribunal Supremo de 27 de junio de 2006 -.

En el caso de los aquí demandantes, como vamos a ver, no hay duda ni de la validez y eficacia del planeamiento urbanístico que resultó afectado por la Ley CAIB 4/2008 (LIB 2008, 140) ni del previo cumplimiento por los ahora demandantes de los deberes urbanísticos que les incumbían.

Expuesta así la doctrina jurisprudencial ya asentada en materia de responsabilidad del Estado legislador, vamos a referirnos a continuación con detenimiento a los terrenos del caso, a su clasificación urbanística, a la Ley que operó la desclasificación de esos terrenos y, en fin, daremos respuesta a las alegaciones de la demanda y a las de la Administración demandada, resaltando como merece el restablecimiento de la situación anterior a la Ley CAIB 4/2008 por efecto del Decreto-Ley CAIB 2/2012 (LIB 2012, 38) y la Ley CAIB 7/2012 (LIB 2012, 158) , tal como se desprende del resultado de la prueba pericial practicada en el juicio por iniciativa de la Sala – Arquitectos Don Benigno , Don. Marcelino Don. Segismundo , 29 de enero de 2013-

La reclamación de responsabilidad del Estado legislador en nuestro caso se refiere a la desclasificación de terrenos por Ley, terrenos que de la previa consideración como suelo urbano pasan a quedar clasificados como suelo rústico especialmente protegido -ANEI-.