LegalToday

Por y para profesionales del Derecho

Portal jurídico de Thomson Reuters, por y para abogados

06/07/2022. 12:53:29

LegalToday

Por y para profesionales del Derecho

El Supremo confirma la nulidad de 22 desarrollos urbanísticos, entre ellos los de Campamento y Arroyofresno.

En una sentencia, el Alto Tribunal declara nulos 22 desarrollos urbanísticos previstos en el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid (PGOU), lo que afectaba potencialmente a los permisos de 135.000 viviendas.

Sentencia Tribunal Supremo num. 2092/2011 28-09-2012

El Supremo confirma la nulidad de 22 desarrollos urbanísticos, entre ellos los de Campamento y Arroyofresno

 MARGINAL: PROV2012340046
 TRIBUNAL: Tribunal Supremo, Madrid Sala 3 (Contencioso-Administrativo) Sección 5
 FECHA: 2012-09-28 10:18
 JURISDICCIÓN: Contencioso-Administrativa
 PROCEDIMIENTO: Recurso de Casación núm. 2092/2011
 PONENTE: Pilar Teso Gamella

SUELO Y ORDENACION URBANA-URBANISMO: Clasificación del suelo: desclasificación: de suelo no urbanizable especialmente protegido: derivada de la revisión del PGOU: declarada nula por falta de justificación del planificador: improcedencia de pretender subsanar tal deficiencia en ejecución de sentencia mediante la adopción de actos administrativos que complementen la memoria de la citada revisión: conservando el procedimiento que resultó inmune a la nulidad: efecto de la nulidad declarada de las disposiciones generales: afectación al conjunto de las mismas y en este caso a la revisión del PGOU.

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Septiembre de dos mil doce.

Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, el recurso de casación nº 2092/2011 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Susana Hernández del Muro, en nombre y representación de D. Narciso , contra el Auto, de 10 de enero de 2011, dictado por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , y contra el posterior de 18 de febrero de 2011, que desestima el recurso de súplica, ambos recaídos en el recurso contencioso administrativo nº 1328/1997 (RJCA 2003917), sobre ejecución de sentencia.

Han comparecido como partes recurridas la Letrada de la Comunidad de Madrid, en la representación que legalmente ostenta, el Ayuntamiento de Madrid representado por el Procurador de los Tribunales D. Luis Fernando Granados Bravo, y "Ecologistas en Acción-Coda" representada por el Procurador de los Tribunales D. Carlos Plasencia Baltes.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO El recurso contencioso-administrativo nº 1328/1997 se interpuso, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, contra la Orden de la Consejería de Obras Pública, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid, de 17 de abril de 1997, que publicó el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid.

Mediante Sentencia de 27 de febrero de 2003 (RJCA 2003917) la indicada Sala estima en parte el expresado recurso contencioso administrativo al anular " aquellas determinaciones que suponían la desclasificación de terrenos clasificados en el Plan General de 1985 como suelo no urbanizable de especial protección " en los ámbitos que se relacionan en el fallo de la sentencia.

En el recurso de casación interpuesto contra la indicada sentencia esta Sala Tercera dicta sentencia, de 3 de julio de 2007 (RJ 20073753) , cuyo fallo es el siguiente:

<<HA LUGAR EN PARTE a los recursos de casación que las representaciones procesales de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid y del Ayuntamiento de Madrid interponen contra lasentencia que con fecha 27 de febrero de 2003 (RJCA 2003917) dictó la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo número 1328 de 1997 . Sentencia que casamos, dejándola sin efecto, pero sólo y exclusivamente en cuanto anula las determinaciones del acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunicad de Madrid, de fecha 17 de abril de 1997, por el que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, referidas a las UZI 0/07 "Montecarmelo" (PAU II-2), UZI 0/08 "Las tablas" (PAU II-3) y UZI 0/09 "Sanchinarro" (PAU II-4), al API O9/15 "Cerro de los Gamos" y al APR 09/02 "Camino de los Caleros" ; en cuyos ámbitos desestimamos el recurso contencioso- administrativo. Por el contrario, confirmamos en lo restante los pronunciamientos de aquella sentencia. Sin hacer imposición de las costas causadas, ni en la instancia, ni en estos recursos de casación>>

SEGUNDO En ejecución de la expresada sentencia se dictan los autos ahora recurridos con el siguiente contenido.

El auto de 10 de enero de 2011 acuerda en su parte dispositiva lo siguiente:

<<Que debemos desestimar y desestimamos el presente incidente de ejecución desentencia número 216/2003 dictada el 27 de febrero de 2003 (RJCA 2003917) por esta Sección , y que pretendía la declaración de nulidad del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de fecha 28 de noviembre de 2007 por el que se procede a aprobar la "propuesta del área de gobierno para ejecutar la sentencia 216, del TSJ de Madrid, y la sentencia del TS de fecha de 3 de julio de 2007mediante la aprobación de la documentación complementaria a la memoria del vigente Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, relativa a la subsanación de las determinaciones de la clasificación del suelo no urbanizables protegidos, anulados por las referidas sentencias" y el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la CCAA de Madrid de fecha 24 de enero de 2008 por la que se adoptó el acuerdo por el que se aprueban las actuaciones en relación con el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid derivadas de lasentencia número 216 del TSJ de Madrid de fecha 27 de febrero de 2003 (RJCA 2003917), casada parcialmente por lasentencia del Tribunal Supremo de fecha 3 de julio de 2007 (RJ 20073753). (…) No se hace especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales>> .

Por su parte, el auto de 18 de febrero de 2011 desestima el recurso de súplica interpuesto contra la anterior resolución.

TERCERO La parte entonces y ahora recurrente solicita que se declare haber lugar al recurso de casación, se casen los autos recurridos y se declare la nulidad de los acuerdos del Ayuntamiento de Madrid y de la Comunidad de Madrid dictados en la ejecución de la Sentencia de esta Sala Tercera de 3 de julio de 2007 (RJ 20073753) .

CUARTO .- Han comparecido como partes recurridas, formulando escrito de oposición al recurso, el Ayuntamiento de Madrid, la Comunidad Autónoma de Madrid y "Ecologistas en Acción-Coda".

Respecto de las recurridas conviene destacar que por providencia de 23 de febrero de 2012, tras la presentación de escrito por "Ecologistas en Acción-Coda" para adherirse al recurso de casación, se acordó no tener "por formulada la "adhesión al recurso" (…) pues su personación en las actuaciones es en calidad de parte recurrida y en nuestro ordenación no contempla la posibilidad de adherirse al recurso de casación interpuesto por otro ".

QUINTO .- Mediante auto de 10 de noviembre de 2011, dictado por la Sección Primera de esta Sala Tercera , se acordó declarar la inadmisión del recurso respecto de los motivos sexto y séptimo, admitiéndose respecto de los demás.

SEXTO .- Acordado señalar día para votación y fallo, se fijó a tal fin el día 25 de septiembre de 2012, fecha en la que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO .- El auto impugnado, y la desestimación de la suplica, acuerda desestimar el incidente de ejecución que pretendía que se declarara la nulidad de los siguientes acuerdos:

1.- Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, de 28 de noviembre de 2007 , apartados 2, 4, 5 a 7, que aprobó la propuesta, para ejecutar la sentencia de este Tribunal Supremo de 3 de julio de 2007 (RJ 20073753) , mediante la aprobación de la " la documentación complementaria a la memoria del vigente Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, relativa a la subsanación de las determinaciones de la clasificación del suelo no urbanizable protegido " que declaró nulo la indicada sentencia, en la parte que confirma la dictada por la Sala de instancia. También respecto del ámbito UZI 0-06 Arroyo del Fresno declara " haberse comprobado la inexistencia de terrenos de suelo No Urbanizable de Protección Agropecuaria clasificados por el Plan General de Ordenación Urbana en dicho ámbito ". Y, en fin, se dispone la conservación de los acuerdos de aprobación definitiva del plan y otros acuerdos, y se confiere eficacia retroactiva a la aprobación de la documentación complementaria a la memoria.

2.- Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de 24 de enero de 2008 , apartados 2, 4, 5 a 7, que aprobó " las actuaciones en relación con el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid " derivadas de la Sentencia de este Tribunal Supremo de 3 de julio de 2007 (RJ 20073753) . En concreto se refiere, en sus diferentes apartados, al citado ámbito de "Arroyo del Fresno" como carente de falta de reclasificación, declara la eficacia retroactiva a la aprobación de documentación complementaria, y la conservación de los acuerdos de aprobación definitiva del Plan General declarado nulo solo en parte.

3.- Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, de 31 de marzo de 2009 , apartados primero y tercero, que aprobó definitivamente el Plan Parcial de Reforma Interior de desarrollo del Área de Planeamiento Remitido (APR 10.02) Instalaciones Militares de Campamento, incluyendo en su delimitación suelos clasificados como no urbanizables de especial protección.

SEGUNDO .- El recurso de casación se estructura en torno a siete motivos, que han devenido en cinco tras la inadmisión de los motivos sexto y séptimo por la Sección Primera de esta Sala en los términos que recogimos en el antecedente quinto.

En los citados motivos, por el cauce procesal previsto en el apartado d) del artículo 88.1RCL 19981741 de la LJCA ( RCL 19981741 ) , se denuncia la infracción de los artículos 9.3RCL 19782836 , 24 y 118RCL 19782836 de la CE ( RCL 19782836 ) , 18.1 y 2 de la LOPJ ( RCL 19851578 y 2635) , 72.2 y 103.4 de la LJCA (RCL 19981741) , 51 , 62.2 , 65 a 67 y 107.2 de la Ley 30/1992 ( RCL 19922512 , 2775 y RCL 1993, 246) y 1.2 del Código Civil ( LEG 188927 ) .

Las recurridas, por su parte, se oponen a la casación solicitando que se desestimen los recursos al no concurrir las infracciones que se invocan, con la excepción de la organización ecologista que solicitó " adherirse " a la casación, en los términos que expusimos en el antecedente cuarto.

TERCERO .- El planteamiento del recurso y el contenido de las infracciones alegadas, nos obliga a hacer una consideración preliminar sobre los contornos legalmente establecidos, ex artículo 87.1.c)RCL 19981741 de la LJCA ( RCL 19981741 ) , en los que ha de moverse nuestra decisión en este tipo de recursos de casación.

Los únicos motivos que pueden ser alegados, con carácter general, en esta casación, son aquellos que relaciona el mentado artículo 87.1.c) de nuestra Ley Jurisdiccional (RCL 19981741) , es decir, cuando el auto recaído en ejecución contradice lo acordado en la Sentencia o se excede en su función de mera ejecución.

En este sentido, el expresado artículo 87.1.c) abre el recurso de casación no a todos los autos o resoluciones de cumplimiento de lo mandado por la sentencia, sino únicamente en los casos antes mencionados. La singularidad de los motivos que pueden invocarse con motivo de la impugnación de este tipo de autos, comporta que no se pueda tomar en consideración argumentos relativos a cuestiones que excedan de tales límites, evitando que a través de ellos se impute al auto impugnado cuestiones diferentes a las que pretenden asegurar la inmutabilidad de lo decidido en sentencia. Cuidando, en definitiva, que en la ejecución no se produzca un exceso, defecto o contradicción respecto a lo dispuesto por sentencia firme.

En definitiva, cuando nos encontramos en ejecución de sentencia no se trata de enjuiciar la actuación del Tribunal " a quo ", bien al juzgar, bien al proceder, objetivo al que responden los motivos del artículo 88RCL 19981741LJCA (RCL 19981741) , sino de garantizar la exacta correlación entre lo resuelto en el fallo y lo ejecutado en cumplimiento del mismo (por todos, Auto de 24 de abril de 2003).

En este sentido, conviene recordar que ya la STC 99/1995, de 20 de junio ( RTC 199599 ) , declaró que << la simple lectura de tales causas evidencia, pues, que la única finalidad que persiguen este tipo de recursos radica, estrictamente, en el aseguramiento de la inmutabilidad del contenido de la parte dispositiva del título objeto de ejecución, evitando, de este modo, que una inadecuada actividad jurisdiccional ejecutiva pueda adicionar, contradecir o desconocer aquello que, con carácter firme, haya sido decidido con fuerza de cosa juzgada en el previo proceso de declaración >>.

CUARTO .- La cuestión que se plantea en este recurso, desde diversas perspectivas según los motivos invocados, se resume en determinar si puede subsanarse una falta de justificación por el planificador general en el cambio de clasificación del suelo, concretamente al desclasificar suelo no urbanizable de especial protección, después de haberse declarado judicialmente la nulidad de parte del plan por dicha causa.

Dicho de otro modo, si es subsanable, o no, esa falta de justificación determinante de la nulidad del plan, de manera que pueda corregirse ahora tal omisión, elaborando la correspondiente memoria o complemento de memoria, y pueda justificarse ahora lo que entonces no se explicó. La consecuencia sería, por tanto, mantener intacto el procedimiento de elaboración del plan, conservando sus trámites, que resultarán inmunes a la nulidad por obra y gracia de esa actuación complementaria, y retroactiva, de subsanación.

A esta cuestión las resoluciones judiciales impugnadas responden de forma afirmativa. Es decir, entienden que la nulidad del plan en esos ámbitos, por la falta de justificación de la desclasificación del suelo no urbanizable de especial protección, puede realizarse ahora en ejecución de sentencia, mediante los acuerdos cuya nulidad se postulaba en la instancia y que se confirman por los autos que ahora se impugnan.

Interesa destacar, antes de continuar, que el auto impugnado de 10 de enero de 2011, tras recoger otros precedentes de la Sala (recursos contencioso administrativos nº 868/2009 y 807/2009), acude a la eficacia retroactiva de los acuerdos impugnados en la instancia y declara que <<La cuestión se reduce a la mera determinación de la eficacia retroactiva de los Acuerdos impugnados indirectamente y la parte sólo anuda la falta de dicha eficacia a la nulidad declarada por nuestra sentencia referenciada tantas veces lo que no es suficiente. (…) Veamos, es cierto que nos encontramos ante una disposición de carácter general de naturaleza reglamentaria, cual ha sido definido por el Tribunal Supremo en reiterada doctrina cuya cita resulta ociosa, lo que, en una lectura rápida, llevaría a la inaplicabilidad delartículo 67RCL 19922512 de la Ley 30/92 ( RCL 19922512 , 2775 y RCL 1993, 246) en cuanto no estamos hablando de actos; pero no es menos cierto que no todo vicio determina la plena nulidad de la disposición, por ejemplo resultaría desproporcionado asimilar las consecuencias de un vicio manifiesto de incompetencia con la omisión de un informe con infracción del artículo 43 f) de la Ley 9/2001 (LCM 2001385 y), del Suelo de la Comunidad de Madrid , lo que nos llevaría a plantear la solución adoptada por la Administración sobre la base de la aplicación analógica del artículo 66 del mismo texto, esto es la conservación de aquellos actos no viciados. (…) Dicha aplicación analógica podría ser atacada simplemente con la puesta en relevancia del carácter normativo de los Planes y su indivisibilidad material pero ello determinaría un enfoque completamente distinto al sustentado en la demanda. Así, la actuación administrativa ha consistido en formar una Memoria,dar efectos retroactivos a la misma, lo que resulta inútil dado que la documentación por sí misma no puede tener efectosretroactivos, y sobre la base de dicha Memoria ordenar la conservación de todos los actos en su día viciados por la falta de dicha Memoria. El recurrente ni ataca el contenido de la Memoria, por ejemplo la ausencia de motivación en la reclasificación, ni las implicaciones que sobre el resto de las determinaciones de la revisión del Plan General pueda suponer dicha reclasificación por lo que debe entenderse, a los meros efectos de este litigio, por correcto su contenido. Por tanto, el Plan General se mantiene incólume por lo que no necesitará de ningún acto de conservación de su aprobación provisional o definitiva y el vicio del que adolecía ha sido subsanado lo que lleva a una conclusión ineludible, el planeamiento derivado no puede ser anulado por los vicios formales a lo que hace alusión la demanda lo que lleva a la desestimación del recurso>> .

QUINTO .- Es imprescindible recordar, para la resolución de la cuestión que hemos enunciado en el fundamento anterior, que la sentencia que se trata de ejecutar es nuestra Sentencia de 3 de julio de 2007 ( RJ 20073753 ) (dictada en el recurso de casación nº 3865 / 2003) que declaró haber lugar en parte al recurso interpuesto contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 27 de febrero de 2003 (RJCA 2003917) (recurso contencioso-administrativo nº1328/97 ) que, a su vez, había estimado en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid.

En concreto en el fallo de la citada sentencia dispusimos que <<Sentencia que casamos, dejándola sin efecto, pero sólo y exclusivamente en cuanto anula las determinaciones del acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de fecha 17 de abril de 1997, por el que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, referidas a las UZI 0/07 "Montecarmelo" (PAU II-2), UZI 0/08 "Las Tablas" (PAU II-3) y UZI 0/09 "Sanchinarro" (PAU II-4), al API 09/15 "Cerro de los Gamos" y al APR 09/02 "Camino de los Caleros"; en cuyos ámbitos desestimamos el recurso contencioso- administrativo>>.

De manera que en el ámbito al que se refieren los autos recurridos, y esgrimía sus pretensiones la recurrente en la instancia y ahora en casación, son aquellos no afectados por nuestra sentencia de 3 de julio de 2007 (RJ 20073753) . En concreto los relativos a UZI "Arroyo Fresno" y APR 10.02 "Instalaciones Militares de Campamento".

SEXTO .- Los motivos de casación han de ser estimados lo que dará lugar al recurso, pues la cuestión que dejamos enunciada en el fundamento cuarto tiene una respuesta negativa, a diferencia de lo que declaran los autos recurridos.

Ciertamente cuando se declara judicialmente la nulidad de unas concretas determinaciones del plan general, de algunas de sus normas, la aprobación posterior, en ejecución de sentencia, de una justificación, que pretende paliar esa ausencia de explicación en el procedimiento de elaboración de la disposición general, no puede considerarse que cumple y ejecuta la sentencia que declara la nulidad de una parte del plan general. Así es, no se puede subsanar , enmendar, o convalidar el plan nulo. Tampoco pueden conservarse los acuerdos de aprobación definitiva y otros que se mantienen como si las determinaciones del plan no hubieran sido declaradas nulas de pleno derecho. Y, en fin, no podemos considerar que ese posterior complemento de la justificación para la reclasificación de los terrenos pueda tener un alcance retroactivo para intercalarse en el lugar, dentro del procedimiento administrativo, en el que debió haberse proporcionado.

Las razones que seguidamente exponemos avalan esta conclusión.

La sentencia que se trata de ejecutar mediante los acuerdos impugnados en la instancia, declara la nulidad de " aquellas determinaciones que suponen la desclasificación de terrenos clasificados en el Plan General de 1985 como Suelo No Urbanizable de Especial Protección " en determinados ámbitos que relaciona y que fueron alterados en casación.

De modo que se ha declarado la nulidad de una disposición de carácter general, de una norma de rango reglamentario, pues tal es la naturaleza de los planes de urbanismo, según venimos declarando desde antiguo, pues " el Plan, que tiene una clara naturaleza normativa –sentencias de 7 de febrero de 1987 (RJ 19872750),17 de octubre de 1988,9 de mayo de 1989,6 de noviembre de 1990 (RJ 19908803),22 de mayo de 1991, etc .", por todas, STS de 9 de julio de 1991 ( RJ 19915737 ) (recurso de apelación nº 478 / 1989).

Pues bien, nuestro ordenamiento jurídico reserva para las disposiciones generales que hayan vulnerado la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de superior rango, la consecuencia más severa: la nulidad plena, ex artículo 62.2 de la Ley 30/1992 ( RCL 19922512 , 2775 y RCL 1993, 246) . Y en el caso examinado basta la lectura de la Sentencia del Tribunal Superior y luego de este Tribunal Supremo para constatar que la nulidad se deriva de una flagrante infracción legal.

Este grado máximo de invalidez al que se somete a las disposiciones generales comporta que los efectos de la nulidad se producen " ex tunc ", desde el momento inicial y, por ello, no pueden ser posteriormente enmendados. Tampoco advertimos razones para perfilar o ajustar tales efectos, pues la naturaleza del vicio de nulidad apreciado –la desclasificación de terrenos no urbanizables de especial protección que pasan a urbanizables sin justificación en la memoria–, el menoscabo para los derechos de los ciudadanos ante la imposibilidad de cuestionar ese contenido durante la sustanciación del procedimiento de elaboración de la norma, y fundamentalmente los siempre sensibles bienes ambientales concernidos en ese cambio de la clase de suelo, avalan la improcedencia de modular el contundente alcance de la nulidad plena.

Es cierto que la sentencia no declara la nulidad de todo el plan general, sino sólo de algunas determinaciones urbanísticas, de algunas de sus normas, pero esta circunstancia, a que se refiere el auto recurrido, no altera ni priva del carácter de nulidad plena de aquellas que han resultado afectadas por dicho pronunciamiento judicial. La nulidad es de una parte del plan, pero esa parte es nula de pleno derecho, con los efectos propios de esta categoría de invalidez. De modo que no puede sostenerse con éxito que cuando se declara nula una parte de un texto normativo, y no en su integridad, se diluyan o mermen los efectos de esa nulidad plena.

Además se obvia someter a información pública, a pesar de lo indicado en el auto de 10 de enero de 2012, el expediente según señala el Ayuntamiento de Madrid, en la página 23 de su escrito de oposición, por considerar que dicho trámite " solo es exigible cuando se introduzcan modificaciones sustanciales en la documentación del plan " y en este caso las modificaciones no lo eran, a juicio de la Administración. Quiere ello decir, en definitiva, que las determinaciones del plan no han podido ser cuestionadas a la vista de la justificación contenida en la memoria.

SÉPTIMO .- La misma naturaleza normativa de las determinaciones del plan, declaradas nulas, hace inviable la aplicación de los principios de conservación y de convalidación a que se refieren los actos administrativos impugnados en la instancia y los autos recurridos.

En efecto, la conservación prevista en el artículo 66RCL 19922512 de la Ley 30/1992 ( RCL 19922512 , 2775 y RCL 1993, 246) se refiere a los " actos y trámites " y el presupuesto de hecho del que parte tal precepto es que se haya declarado la nulidad o se anulen " las actuaciones " . Del mismo modo, la convalidación que se regula en el artículo 67 de la misma Ley se refiere a los " actos anulables ", permitiendo la subsanación, por su propia naturaleza, de los vicios de que adolezcan. Y las diferencias sustanciales entre el acto y la norma, su diferente régimen jurídico sobre la invalidez y el alcance de tales pronunciamientos, hace inviable la " aplicación analógica del artículo 66 " de la Ley 30/1992 (RCL 19922512, 2775 y RCL 1993, 246) que se realiza en el auto recurrido (razonamiento tercero), que produciría no pocas distorsiones en el sistema.

Respecto de la convalidación de disposiciones generales hemos declarado, al aplicar el artículo 67RCL 19922512 de la Ley 30/1992 (RCL 19922512, 2775 y RCL 1993, 246) , que no procede respecto de los planes de urbanismo porque << En primer lugar, por tanto, porque está previsto para los actos administrativos y estamos ante una disposición general. En segundo lugar, porque los vicios de los que adolecen las disposiciones generales son vicios de nulidad plena respecto de los cuales carece de fundamento la convalidación invocada. Y, finalmente, y ligado al anterior, se hace preciso recordar que los vicios de invalidez en que pueden incurrir estas disposiciones generales son únicamente supuestos de nulidad plena, como revela elartículo 62.2 de la Ley 30/1992 (RCL 19922512, 2775 y RCL 1993, 246)(…)">> ( STS 21 de mayo de 2010 ( RJ 20105191 ) dictada en el recurso de casación nº 2463/2006 ).

Igualmente, sobre la conservación y convalidación, hemos señalado que << no hay conservación ni convalidación de trámites necesarios en la aprobación de un instrumento de ordenación urbanística, dado que se trata de disposiciones de carácter general y la ausencia de requisitos formales, a diferencia de lo que sucede con los actos, acarrea su nulidad radical, según dispone categóricamente elartículo 62.2 de la Ley 30/1992 (RCL 19922512, 2775 y RCL 1993, 246), de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , de manera que no es aplicable lo establecido en los artículos 62.1 , 63.2 , 64 y 66 de la misma Ley. (…) Esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras en sus Sentencias de fechas 13 de diciembre de 2001 (RJ 200210669) (recurso de casación 5030/1995 ),3 de enero de 2002 (RJ 20029407) (recurso de casación 4901/1995 ) y10 de mayo de 2011 (RJ 20114326) (recurso de casación 2072/2007 ), ha declarado que los preceptos contenidos en losartículos 64RCL 19922512y66RCL 19922512 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (RCL 19922512, 2775 y RCL 1993, 246), no son de aplicación a los reglamentos, que se rigen por lo dispuesto en el artículo 62.2 de esta misma Ley , según el cual los defectos formales en el trámite para la aprobación de las disposiciones de carácter general, cual es un Plan General, tienen carácter sustancial y su deficiencia acarrea su nulidad de pleno derecho>> ( STS de 31 de mayo de 2011 ( RJ 20115792 ) dictada en el recurso de casación nº 1221/2009 ).

OCTAVO .- La retroactividad de los actos invocada por la Administración para salvar los trámites del procedimiento de elaboración de la disposición general, incluida la aprobación definitiva, no encuentra amparo en la retroactividad que cita el artículo 67.2RCL 19922512 de la Ley 30/1992 ( RCL 19922512 , 2775 y RCL 1993, 246) , pues la elaboración de un complemento de la memoria para justificar ahora lo que se debió de justificar al elaborar el plan y cuya ausencia acarreó su nulidad, no puede alterar los efectos de la nulidad plena declarada judicialmente. No puede, en definitiva, servir de cobertura para conservar el procedimiento de elaboración de una norma reglamentaria, incluida su aprobación definitiva, tras la nulidad declarada por sentencia firme de sus normas, la aplicación de la retroactividad de los actos administrativos.

En otras palabras, al socaire de un acto administrativo posterior, de complemento de la memoria, no puede sanarse una nulidad plena que, por la propia naturaleza y caracterización de este tipo de invalidez, no admite subsanación o conservación. Recordemos, en fin, que esa eficacia " ex tunc " antes mentada, impide introducir una justificación sobre el cambio de clasificación que provocó su nulidad y que ahora se pretende enmendar, para evitar, en definitiva, el rigor de los efectos de la nulidad propios de la nulidad plena.

NOVENO .- Quizás se parte, en las resoluciones impugnadas en la instancia, de una premisa inexacta como es considerar que la falta de justificación en ese cambio de clasificación urbanística es un mero defecto formal que puede subsanarse "a posteriori " tras la nulidad declarada judicialmente.

Conviene reparar a estos efectos que esa carencia reviste un carácter esencial y sustantivo pues afecta a la comprensión e impugnación del propio cambio normativo. Y sabido es que los trámites tienen un carácter medial o instrumental al servicio de una finalidad que en este caso, insistimos, se conecta con las garantías del ciudadano y la relevancia del medio ambiente, atendida la naturaleza del cambio de clasificación realizado.

No resulta preciso insistir, en este sentido, en la importancia, trascendencia y garantía que para los ciudadanos tiene la justificación expresada en la memoria del plan, para dar sentido a las determinaciones urbanísticas que introduce o modifica el planificador, como sucede con el cambio de clasificación de suelo no urbanizable de especial protección a suelo urbanizable. Únicamente puede combatirse aquello que se conoce y cuando se comprenden las razones por las que se realiza tal innovación. Y con mayor intensidad si ello tiene repercusión significativa sobre el medio ambiente.

DÉCIMO .- Los efectos propios de la nulidad plena impiden igualmente que el ordenamiento derivado, planes parciales y de sectorización, puedan tener cobertura en las concretas normas declaradas nulas, como venimos señalando de modo profuso y uniforme en el ámbito urbanístico. En efecto, la nulidad de pleno derecho de la norma de cobertura, es decir, de la norma que es presupuesto necesario de las normas sucesivas derivadas de la misma, acarrea la invalidez de estas, al tratarse de una nulidad " ad initio".

La solución contraria a la expuesta, que se postula en los autos recurridos, además de infringir lo dispuesto en los artículos 9.3RCL 19782836 , 24 y 118RCL 19782836 de la CE ( RCL 19782836 ) , 18.1 y 2 de la LOPJ ( RCL 19851578 y 2635) , 72.2 y 103.4 de la LJCA ( RCL 19981741 ) y 62.2 y 65 a 67 de la Ley 30/1992 ( RCL 19922512 , 2775 y RCL 1993, 246) , cuya infracción se aduce en esta casación, pretende hacer tabla rasa sobre la diferencias entre la nulidad plena y la mera anulabilidad.

Lo anterior nos conduce, por tanto, a la estimación de los motivos invocados y a declarar que ha lugar al recurso de casación. También procede estimar el recurso contencioso administrativo contra los actos administrativos relacionados en el primer fundamento.

UNDÉCIMO .- Al declararse haber lugar al recurso de casación no se hace imposición de las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA (RCL 19981741) ).

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Narciso , contra el Auto, de 10 de enero de 2011, dictado por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , y contra el posterior de 18 de febrero de 2011, que desestima el recurso de súplica, ambos recaídos en el recurso contencioso administrativo nº 1328/1997. Y en consecuencia:

1 .- Acordamos casar y anular las citadas resoluciones judiciales.

2 Se estima el incidente de ejecución interpuesto contra los Acuerdos siguientes que se anulan por no ser conformes a Derecho.

a) Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, de 28 de noviembre de 2007, apartados 2, 4, 5, 6 y 7.

b) Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de 24 de enero de 2008, apartados 2, 4 5, 6 y 7.

c) Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, de 31 de marzo de 2009, apartados 1 y 3.

3 No se hace imposición de las costas procesales ocasionadas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

Valora este contenido.

Puntuación:

Sé el primero en puntuar este contenido.