Sentencia núm. Tribunal General de la Unión Europea Luxemburgo () 19-05-2015

SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)

de 19 de mayo de 2015

Lengua de procedimiento: español.

«Ayudas de Estado — Construcción — Ayuda de las autoridades españolas a la empresa Habidite — Convenios celebrados para el establecimiento de una planta de fabricación de módulos de construcción y la entrega de viviendas modulares fabricadas en dicha planta — Decisión por la que se declaran ilegales las ayudas — Decisión por la que las ayudas se declaran en parte compatibles y en parte incompatibles con el mercado interior — Falta de notificación previa — Derecho de defensa — Obligación de motivación»

En el asunto T-397/12,

Diputación Foral de Bizkaia, representada por el Sr. I. Sáenz-Cortabarría Fernández, abogado,

parte demandante,

contra

Comisión Europea, representada por la Sra. M. Afonso, el Sr. É. Gippini Fournier y la Sra. P. NěmeČková, en calidad de agentes,

parte demandada,

que tiene por objeto un recurso de anulación parcial de la Decisión C(2012) 4194 final de la Comisión, de 27 de junio de 2012, relativa a la ayuda estatal SA.28356 (C 37/2009) (ex N 226/2009),

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda),

integrado por la Sra. M.E. Martins Ribeiro (Ponente), Presidenta, y los Sres. S. Gervasoni y L. Madise, Jueces;

Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 24 de octubre de 2014;

dicta la siguiente

SENTENCIA

El 15 de abril de 2009, las autoridades españolas notificaron a la Comisión de las Comunidades Europeas dos convenios firmados el 15 de diciembre de 2006 entre, por una parte, Bizkailur, S.A., sociedad pública propiedad en un 100 % de la demandante, la Diputación Foral de Bizkaia, y esta última y, por otra parte, Habidite Technologies País Vasco, S.A. (en lo sucesivo, «Habidite»), el Grupo Empresarial Afer, S.A., y el Grupo Habidite, convenios que se referían a un proyecto de implantación en Alonsótegui (Vizcaya) de una factoría de Habidite para la fabricación de módulos de construcción.

El proyecto consistía en la creación de una factoría de módulos de construcción prefabricados (módulos «Habidite») destinados a utilizarse en el montaje directo de viviendas y edificios. La demandante se comprometía a comprar a Habidite un determinado número de viviendas que posteriormente se venderían en régimen de viviendas sociales.

En virtud del primer convenio firmado el 15 de diciembre de 2006, denominado en la Decisión C(2012) 4194 final de la Comisión, de 27 de junio de 2012 (LCEur 2013, 580) , relativa a la ayuda estatal SA.28356 (C 37/2009) (ex N 226/2009) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), «Convenio sobre suelos», la demandante y Bizkailur se comprometían a adquirir un terreno y adaptarlo para uso industrial para la factoría de Habidite y a transmitir a Habidite la propiedad del suelo adaptado por un precio equivalente al coste efectivo asumido por Bizkailur, pagadero en 4 pagos anuales del 25 % cada uno, una vez transcurridos cuatro años de carencia desde la formalización de la escritura de transmisión.

En virtud del segundo convenio firmado el 15 de diciembre de 2006, denominado en la Decisión impugnada «Convenio sobre viviendas», se preveía que la demandante (o Bizkailur) le compraría a Habidite un total de 1 500 viviendas, que posteriormente se venderían en régimen de viviendas tasadas, es decir, a un precio establecido por una orden del Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco. Habidite recibiría por las viviendas aproximadamente el 83 % del precio de venta al público aplicado por Bizkailur y el 100 % del precio de los anejos (garajes, trasteros, etc.). La demandante conservaría aproximadamente el 17 % del precio de venta al público (a excepción de los anejos).

Mediante escrito de 15 de abril de 2009, la Comisión acusó recibo de la notificación, que registró con la referencia N 226/2009, e indicó a las autoridades españolas que el plazo de dos meses para pronunciarse sobre el proyecto de ayuda notificada comenzaba el 16 de abril de 2009.

Mediante escrito de 6 de mayo de 2009, la Comisión solicitó a las autoridades españolas información adicional, que se le transmitió el 15 de junio de 2009.

Mediante escrito de 15 de junio de 2009, la Comisión acusó recibo del escrito de las autoridades españolas de ese mismo día y señaló un nuevo plazo de dos meses para pronunciarse sobre la conformidad de los dos Convenios, plazo que empezaba a correr a partir del 16 de junio de 2009.

El 8 de julio de 2009 se celebró una reunión entre las autoridades españolas y la Comisión.

Mediante escrito de 17 de julio de 2009, la Comisión solicitó nuevamente a las autoridades españolas información adicional, que se le transmitió el 28 de septiembre de 2009.

Mediante escrito de 2 de diciembre de 2009, la Comisión notificó al Reino de España su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108  TFUE (RCL 2009, 2300) , apartado 2.

La Comisión dijo albergar dudas acerca de la compatibilidad de los dos convenios mencionados en el apartado 1 anterior con la normativa aplicable, de forma que decidió incoar el procedimiento de investigación formal y recabar las observaciones de terceros interesados mediante la publicación de un anuncio en el Diario Oficial (DO 2010, C 61, p. 6). Las dudas de la Comisión se referían, por una parte, a las condiciones de reembolso de los gastos efectuados por Bizkailur para la adquisición de los terrenos destinados a la factoría de Habidite y su adaptación para uso industrial, recogidas en el primer convenio, y, por otra parte, a las condiciones de adquisición y venta de las 1 500 viviendas, estipuladas en el segundo convenio.

Mediante escrito de 15 de abril de 2010, la Comisión transmitió a las autoridades españolas las observaciones que había recibido de Habidite el 9 de abril de 2010 y les solicitó que expusiesen su postura en relación con las mismas, postura que se comunicó a la Comisión el 12 de mayo de 2010.

El 28 de junio de 2010, la Comisión respondió a las autoridades nacionales, a las que solicitó información adicional que recibió el 27 de julio de 2010.

Mediante escrito de 7 de octubre de 2010, la Comisión transmitió a las autoridades españolas las observaciones complementarias que había recibido de Habidite y les solicitó que le presentasen sus eventuales observaciones al respecto, respondiendo dichas autoridades el 2 de noviembre de 2010.

El 9 de diciembre de 2010, la Comisión comunicó a las autoridades nacionales sus observaciones sobre el proyecto de ayuda controvertido, respondiendo aquéllas el 29 de diciembre siguiente.

Mediante escrito de 15 de abril de 2011, la Comisión transmitió a las autoridades españolas las observaciones que había recibido de Habidite el 13 de abril de 2011 y les solicitó que le presentasen sus observaciones en el plazo de un mes contado desde la transmisión de dicho escrito, lo que se hizo el 30 de mayo de 2011.

El 27 de junio de 2012, la Comisión adoptó la Decisión impugnada.

A tenor del artículo 2 de la Decisión impugnada (LCEur 2013, 580) , «la ayuda incluida en los Convenios notificados es ilegal, ya que se concedió vulnerando la obligación de notificación previa que establece el artículo 108, apartado 3, del Tratado».

El artículo 5 de la Decisión impugnada (LCEur 2013, 580) está redactado en los siguientes términos:

«La ayuda incluida en el Convenio sobre suelos es compatible con el Tratado […] hasta un importe autorizable de 10,5 millones de euros. La ayuda que supere este límite máximo es incompatible con el Tratado.»

El artículo 6 de la Decisión impugnada (LCEur 2013, 580) dispone:

«La ayuda incluida en el Convenio sobre viviendas es incompatible con el Tratado […]»

Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 6 de septiembre de 2012, la demandante interpuso el presente recurso.

Mediante escrito de 28 de noviembre de 2012, Azpiegiturak, SAU, presentó una demanda de intervención en la Secretaría del Tribunal en apoyo de las pretensiones de la demandante.

Mediante auto del Tribunal de 19 de abril de 2013, se desestimó la demanda de intervención de Azpiegiturak.

En su demanda, la demandante solicita al Tribunal que:

– Anule el artículo 2 de la Decisión impugnada (LCEur 2013, 580) , en la medida en que declara ilegales las ayudas proyectadas en los Convenios notificados el 15 de abril de 2009, o, subsidiariamente, en la medida en que declara ilegal la ayuda proyectada en el Convenio sobre suelos.

– Anule los artículos 5 y 6 de la Decisión impugnada, en la medida en que la Comisión basó el examen previsto en el artículo 108  TFUE (RCL 2009, 2300) , apartado 2, relativo a la compatibilidad con el Tratado FUE, en la premisa de que se trataba de ayudas ilegales.

– En cualquier caso, condene en costas a la Comisión.

La Comisión solicita al Tribunal que:

– Declare inadmisible el recurso o lo desestime por infundado.

– Condene en costas a la demandante.

Sin proponer formalmente una excepción de inadmisibilidad al amparo del artículo 114 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General (LCEur 1991, 535) , la Comisión alega que el recurso es inadmisible, porque la demandante carece de interés en ejercitar la acción y no se ve directamente afectada por la Decisión impugnada.

A este respecto, procede recordar que corresponde al Tribunal apreciar lo que impone una recta administración de la justicia en las circunstancias del caso ( sentencias de 26 de febrero de 2002 [TJCE 2002, 59] , Consejo/Boehringer, C-23/00 P, Rec, EU:C:2002:118, apartados 50 a 52, y de 2 de diciembre de 2008, Nuova Agricast y Cofra/Comisión, T-362/05 y T-363/05, EU:T:2008:541, apartado 52). En el presente asunto, el Tribunal considera oportuno pronunciarse en primer lugar sobre el fondo del recurso.

La demandante invoca cuatro motivos en apoyo de su recurso. El primer motivo se basa en un error de Derecho por haber considerado la Comisión que el 15 de diciembre de 2006 se había adoptado un compromiso jurídicamente vinculante e incondicional para el desembolso de las ayudas estatales previstas en los Convenios controvertidos, error que, según la demandante, afecta a la declaración de ilegalidad de las ayudas contenida en el artículo 2 de la Decisión impugnada (LCEur 2013, 580) . El segundo motivo se basa, por una parte, en un error de Derecho al haber declarado la Comisión ilegal la ayuda prevista en el «Convenio sobre suelos» y, por otra parte, en una desnaturalización de elementos de prueba en el procedimiento administrativo. El tercer motivo se basa en la vulneración del artículo 6, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999 (LCEur 1999, 755) , por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108  TFUE (RCL 2009, 2300) ] (DO L 83, p. 1), así como del principio general de buena administración y, en particular, de los derechos y garantías procedimentales. El cuarto motivo se basa en el incumplimiento de la obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE.

La demandante alega, en lo sustancial, que la Comisión no tiene competencia alguna para interpretar libremente contratos ni normas del Derecho privado interno de los Estados miembros y que, a tenor del artículo 1258 del Código Civil español (LEG 1889, 27) , los contratantes estaban imperativamente obligados a respetar «todas las consecuencias que, según su naturaleza, [fuesen] conformes a […] la ley». Según la demandante, puesto que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 108  TFUE (RCL 2009, 2300) , apartado 3, es preciso el previo pronunciamiento de la Comisión sobre la compatibilidad de las ayudas, no existió el 15 de diciembre de 2006 ningún compromiso jurídicamente vinculante e incondicional.

A mayor abundamiento, la demandante afirma que los Convenios controvertidos son nulos de pleno Derecho en virtud del artículo 6, apartado 3, del Código Civil español (LEG 1889, 27) , puesto que dicha disposición establece que los actos contrarios a las normas imperativas y a las prohibitivas, como el artículo 107  TFUE (RCL 2009, 2300) , apartado 1, son nulos. Por último, la demandante señala que la referencia «N 226/2009», que no fue modificada, indica que la ayuda controvertida fue notificada y que las autoridades españolas respetaron el efecto suspensivo al que se refiere el artículo 3 del Reglamento nº 659/1999 (LCEur 1999, 755) .

A este respecto, procede recordar que, a tenor del artículo 107  TFUE (RCL 2009, 2300) , apartado 1, salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.

Por lo tanto, únicamente las ventajas concedidas directa o indirectamente mediante fondos estatales o que constituyan una carga adicional para el Estado deben considerarse ayudas a efectos del artículo 107  TFUE (RCL 2009, 2300) , apartado 1. En efecto, de los propios términos de esta disposición y de las reglas de procedimiento establecidas por el artículo 108 TFUE se deduce que las ventajas concedidas por otros medios que no sean fondos estatales no están comprendidas en el ámbito de aplicación de las disposiciones de que se trata (véase la sentencia de 19 de marzo de 2013 [TJCE 2013, 94] , Bouygues y Bouygues Télécom/Comisión, C-399/10 P y C-401/10 P, Rec, EU:C:2013:175, apartado 99 y jurisprudencia citada).

Por último, el momento en que se considera concedida una ayuda viene determinado por la adopción del acto jurídicamente vinculante por el cual la autoridad nacional competente se compromete a conceder la ayuda y no por el desembolso efectivo de la ayuda aprobada por dicha autoridad (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de enero de 2004 [TJCE 2004, 19] , Fleuren Compost/Comisión, T-109/01, Rec, EU:T:2004:4, apartados 73 y 74).

En el caso de autos, resulta obligado observar que el acto jurídicamente vinculante por el que la demandante se comprometió a conceder la ayuda se materializó en los dos Convenios firmados el 15 de diciembre de 2006 y que no se notificaron a la Comisión hasta el 15 de abril de 2009, esto es, casi dos años y medio después de su firma.

Además, aunque según se desprende del considerando 29 de la Decisión impugnada, el proyecto Habidite parece haberse abandonado por motivos relacionados con la viabilidad económica del mismo, resulta del considerando 30 de la Decisión impugnada, no rebatido por la demandante, que ésta fue informada de que Bizkailur había adquirido, entre mayo de 2007 y abril de 2008, una superficie de 205 487,73 m² de suelo para la realización de dicho proyecto por un importe de 4,7 millones de euros.

Por otra parte, en cuanto a la alegación de la demandante de que no puede haber infracción del Derecho de la Unión puesto que el Derecho nacional exige la notificación previa a la Comisión de las ayudas proyectadas, basta señalar que no puede declararse la inexistencia de infracción del Derecho de la Unión por el solo hecho de que también se haya infringido el Derecho nacional.

Resulta obligado observar, asimismo, que no puede válidamente afirmarse, como hace la demandante, que la ejecución de la ayuda esté supeditada al cumplimiento de legalidad alguna, habida cuenta de la redacción de la cláusula contenida en el Convenio sobre suelos, en que se ampara la demandante, que es la siguiente:

«En cuanto legal y urbanísticamente sea posible, ”Bizkailur, S.A.”, o la sociedad pública o entidad de la que se valga a los efectos de este convenio, y siempre dentro del plazo de doce meses a contar desde la firma del presente, transmitirá a ”Habidite Technologies País Vasco, S.A.” […], por título de compraventa, el pleno dominio de dichos terrenos […]»

En efecto, aparte de que la condición de realización del proyecto conforme a las prescripciones legales y urbanísticas no es absoluta, sino que se afirma «en cuanto […] sea posible», la ejecución de dicho Convenio debe, en cualquier caso, verificarse obligatoriamente dentro de los doce meses contados a partir de la firma del mismo, es decir, en una fecha anterior a la notificación de la ayuda proyectada a la Comisión.

Por lo tanto, como pone acertadamente de relieve la Comisión, la demandante efectúa una lectura errónea de dicha cláusula, puesto que ésta incluye también como alternativa a la parte de la frase «en cuanto […] sea posible», el cumplimiento de un plazo improrrogable de doce meses contados a partir de la firma del Convenio sobre suelos, de suerte que, pese a la existencia de la parte de la frase «en cuanto […] sea posible», Bizkailur estaba obligada a transmitir la propiedad de los terrenos dentro del referido plazo.

En cuanto al Convenio sobre viviendas, se desprende del mismo, y en particular de su artículo 1, letra c), que se establecieron plazos concretos para la construcción de las viviendas, siendo algunos de ellos anteriores a la notificación de dicho Convenio a la Comisión.

En efecto, el artículo 1, letra c), del Convenio sobre viviendas estipula que el compromiso a que se refiere esa misma disposición, letra a), deberá ser cumplido por la demandante, por medio de Bizkailur, entre mayo de 2007 y una fecha que permita la entrega de la totalidad de las viviendas comprometidas antes de mayo de 2011, por lo que habrá de efectuarse la adjudicación de viviendas con los siguientes mínimos:

– Antes del 31 de diciembre de 2008, hasta un total mínimo de quinientas viviendas.

– Antes del 31 de diciembre de 2009, hasta un total mínimo de mil viviendas.

– Antes del 30 de junio de 2010, hasta un total mínimo de mil quinientas viviendas.

Por lo tanto, se desprende claramente tanto del Convenio sobre suelos como del Convenio sobre viviendas que para la ejecución de los proyectos se habían establecido una serie de plazos con anterioridad a la notificación de la ayuda proyectada a la Comisión.

Por lo que respecta a la alegación de la demandante de que la Comisión, al inscribir el proyecto de ayudas con la referencia «N 226/2009» (ayuda notificada) y no con la referencia «NN 226/2009» (ayuda no notificada) había considerado de forma irrebatible que la ayuda era legal, basta señalar que la comprobación de la legalidad de la ayuda no puede depender de una inscripción a efectos administrativos en el momento del registro de la ayuda sin posterior modificación de la citada referencia, tanto más cuanto que las autoridades nacionales notificaron el Convenio sobre suelos y el Convenio sobre viviendas como aún no puestos en ejecución.

De ello se desprende que, contrariamente a lo que afirma la demandante, no existe obligación alguna en dichos Convenios que condicione la ejecución de lo estipulado en ellos al cumplimiento de requisitos legales previos y, en particular, a la obtención de una autorización de la ayuda proyectada por la Comisión.

Ha de concluirse del conjunto de las consideraciones anteriores que el 15 de diciembre de 2006, mediante la firma del Convenio sobre suelos y del Convenio sobre viviendas, las autoridades nacionales adoptaron un acto jurídicamente vinculante, de modo que a los efectos del artículo 107  TFUE (RCL 2009, 2300) , la ayuda estatal fue otorgada en dicha fecha.

Por consiguiente, debe desestimarse el primer motivo.

La demandante alega nuevamente que la ayuda prevista en el Convenio sobre suelos no puede declararse ilegal, puesto que su desembolso está condicionado al cumplimiento de la normativa pertinente, incluida la relativa a la notificación y la autorización de las ayudas. La demandante recuerda que en el Convenio sobre suelos se prevé expresamente que el compromiso de ejecutar cualquier posible ayuda está supeditado al cumplimiento de la legalidad, extremo que la Comisión pasa por alto.

A este respecto, basta declarar que, como señala con buen criterio la Comisión, la demandante hace una lectura manifiestamente errónea de la cláusula del Convenio sobre suelos que figura en el anexo A 3, en la medida en que, por las mismas razones expuestas en los apartados 37 a 39 anteriores, Bizkailur debía obligatoriamente transmitir los terrenos en el plazo de doce meses contados desde la firma del Convenio sobre suelos.

Por otra parte, procede señalar que, en varias ocasiones, Habidite se dirigió a la administración española para criticar los importantes retrasos de la Diputación Foral de Bizkaia y para reclamar la inmediata ejecución de los Convenios, lo que parece confirmar la interpretación según la cual los plazos previstos en el Convenio sobre suelos eran plazos cuyo cumplimiento no estaba en absoluto supeditado a autorización alguna de la ayuda por parte de la Comisión.

Así, por ejemplo, en su escrito de 6 de febrero de 2009 dirigido al Diputado General de Bizkaia, Habidite manifestó su «preocupación creciente por el estado de cumplimiento de las obligaciones asumidas en contrato o convenio que firmamos el 15 de diciembre de 2006 en la Diputación Foral de Bizkaia, la sociedad pública ”Bizkailur” y Habidite Technologies País Vasco, S.A., en relación con la venta de un terreno industrial para la implantación de una factoría ”Habidite” en Alonsotegi» y lamentó que «se h[ubiesen] acumulado por parte de dicha sociedad pública importantísimos retrasos en cuanto al cumplimiento de las obligaciones, hasta el punto de haber ocasionado importantes quebrantos económicos a Habidite y una demora de la puesta en marcha de la planta de más de un año».

De todo lo anterior resulta que debe desestimarse el segundo motivo.

La demandante afirma que la Comisión vulneró las disposiciones del artículo 6 del Reglamento nº 659/1999 (LCEur 1999, 755) , puesto que en la decisión de incoación del procedimiento de investigación no invocó ilegalidad alguna de las ayudas previstas en los Convenios, lo que debería haber hecho. Por lo tanto, según la demandante, al no haber definido la Comisión el marco de su examen, ella no pudo participar adecuadamente en el procedimiento de investigación, lo que constituye una vulneración del principio de buena administración y de las garantías procedimentales.

A este respecto, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, el respeto del derecho de defensa en todo procedimiento incoado contra una persona y que pueda terminar en un acto que le sea lesivo constituye un principio fundamental del Derecho de la Unión y debe garantizarse aun cuando no exista una normativa específica. Este principio exige que, desde la fase del procedimiento administrativo, se ofrezca a la persona interesada la posibilidad de manifestar adecuadamente su punto de vista sobre la realidad y la pertinencia de los hechos, imputaciones y circunstancias alegados por la Comisión (sentencias de 10 de julio de 1986, Bélgica/Comisión, 234/84, Rec, EU:C:1986:302, apartado 27, y de 12 de mayo de 2011, Région Nord-Pas-de-Calais y Communauté d’Agglomération du Douaisis/Comisión, T-267/08 y T-279/08, Rec, EU:T:2011:209, apartado 70).

Por lo que se refiere al derecho de las entidades infraestatales que otorgaron las ayudas de Estado, hay que señalar que el procedimiento administrativo en materia de ayudas de Estado se incoa únicamente contra el Estado miembro de que se trate. Por lo tanto, únicamente el Estado miembro afectado, como destinatario de la Decisión impugnada, puede invocar un verdadero derecho de defensa. Las entidades infraestatales que conceden las ayudas, como la demandante, al igual que las empresas beneficiarias de las ayudas y sus competidores, sólo se consideran interesados en ese procedimiento, en el sentido del artículo 108  TFUE (RCL 2009, 2300) , apartado 2 (véase la sentencia Région Nord-Pas-de-Calais y Communauté d’Agglomération du Douaisis/Comisión, citada en el apartado supra, EU:T:2011:209, apartado 71 y jurisprudencia citada).

Asimismo, es jurisprudencia reiterada que, durante la fase de examen contemplada en el artículo 108  TFUE (RCL 2009, 2300) , apartado 2, la Comisión está obligada a emplazar a los interesados para que presenten sus observaciones ( sentencias de 19 de mayo de 1993 [TJCE 1993, 70] , Cook/Comisión, C-198/91, Rec, EU:C:1993:197, apartado 22, y Région Nord-Pas-de-Calais y Communauté d’Agglomération du Douaisis/Comisión, citada en el apartado 53 supra, EU:T:2011:209, apartado 72).

En lo que respecta a dicha obligación, el Tribunal de Justicia ha declarado que la publicación de un anuncio en el Diario Oficial constituye un medio adecuado para dar a conocer a todos los interesados la apertura de un procedimiento y que esta comunicación tiene exclusivamente por objeto obtener de los interesados todo tipo de información destinada a orientar la actuación futura de la Comisión (véase la sentencia Région Nord-Pas-de-Calais y Communauté d’Agglomération du Douaisis/Comisión, citada en el apartado 53 supra, EU:T:2011:209, apartado 73 y jurisprudencia citada).

Esta jurisprudencia confiere a los interesados esencialmente la función de fuentes de información para la Comisión en el marco del procedimiento administrativo incoado con arreglo al artículo 108  TFUE (RCL 2009, 2300) , apartado 2. De ello se desprende que los interesados, lejos de poder ampararse en el derecho de defensa, reconocido a las personas en contra de las cuales se inicia un procedimiento, sólo disponen del derecho a participar en el procedimiento administrativo en una medida adecuada en función de las circunstancias del caso concreto (véase la sentencia Région Nord-Pas-de-Calais y Communauté d’Agglomération du Douaisis/Comisión, citada en el apartado 53 supra, EU:T:2011:209, apartado 74 y jurisprudencia citada).

En primer lugar, en cuanto a la alegación de que la Comisión debería haber incoado el procedimiento de investigación formal basándose en la ilegalidad de las ayudas previstas en el Convenio sobre suelos y en el Convenio sobre viviendas, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, la decisión de incoación del procedimiento de investigación, tal como está contemplada en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999 (LCEur 1999, 755) , puede limitarse a resumir las principales cuestiones de hecho y de Derecho, a incluir una valoración provisional de la medida estatal de que se trate, dirigida a determinar si ésta tiene carácter de ayuda, y a exponer las dudas sobre su compatibilidad con el mercado común (véase la sentencia de 16 de diciembre de 2010 , Países Bajos y NOS/Comisión, T-231/06 y T-237/06, Rec, EU:T:2010:525, apartado 37 y jurisprudencia citada).

Por otra parte, del artículo 7 del Reglamento nº 659/1999 (LCEur 1999, 755) resulta que, cuando el procedimiento de investigación formal llega a su fin, el análisis de la Comisión puede haber evolucionado, porque puede decidir finalmente que la medida no constituye una ayuda o porque se han disipado las dudas sobre su incompatibilidad. En consecuencia, la decisión final puede presentar ciertas divergencias con respecto a la decisión de incoación, sin que éstas vicien la decisión final (véase la sentencia Países Bajos y NOS/Comisión, citada en el apartado supra, EU:T:2010:525, apartado 50 y jurisprudencia citada).

Por lo tanto, no puede reprocharse a la Comisión que incoase el procedimiento de investigación formal sin indicar que la ayuda era ilegal, considerando provisionalmente que la ayuda proyectada era legal, y que adoptase la decisión final declarando el carácter ilegal de la ayuda otorgada. Además, debe señalarse que el análisis efectuado por la Comisión en el marco del procedimiento de investigación formal confirmó la existencia de la ayuda y la decisión final, en lo que respecta a la compatibilidad de la ayuda, fue más favorable a la demandante, puesto que la ayuda incluida en el Convenio sobre suelos fue declarada parcialmente compatible con las disposiciones de la Unión.

En cualquier caso, la demandante no puede afirmar que no se la advirtiese, en el marco del procedimiento de investigación formal, de que las ayudas podrían considerarse concedidas en 2006, puesto que se desprende del escrito de Habidite de 9 de abril de 2010 que ésta indicó a la Comisión que los Convenios «[eran] eficaces y est[aba]n en vigor desde la fecha de su firma por las partes», que las autoridades nacionales habían llevado a cabo «importantes actos de ejecución» y que, a efectos del análisis de la compatibilidad de las ayudas, el factor relevante era el momento en que las ayudas habían sido concedidas, esto es, el de la firma de los Convenios.

La Comisión, mediante escrito de 15 de abril de 2010, transmitió esta información a las autoridades españolas, que no consideraron oportuno presentar observaciones al respecto. Tampoco la demandante presentó observaciones, en particular en su escrito de 11 de mayo de 2010, pese a que de éste se desprende que aquélla tuvo acceso al escrito de Habidite de 9 de abril de 2010.

En segundo lugar, en cuanto a la alegación de la demandante de que se vulneró su derecho de defensa, basta señalar que, a partir del momento en que se incoa el procedimiento de investigación formal y en que la Comisión publica en el Diario Oficial la información de que se ha incoado dicho procedimiento, según la jurisprudencia recordada en los apartados 56 y 57 anteriores, una entidad infraestatal, como la demandante, no puede ampararse en el derecho de defensa ni pretender mantener un debate contradictorio con la Comisión.

En la medida en que la demandante invoque una vulneración del derecho de defensa del Reino de España, resulta asimismo de una reiterada jurisprudencia que únicamente el Estado miembro puede ampararse en tal vulneración (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de noviembre de 2011, Comisión y España/Government of Gibraltar y Reino Unido, C-106/09 P y C-107/09 P, Rec, EU:C:2011:732, apartados 165 y 181, y de 8 de julio de 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión, T-198/01, Rec, EU:T:2004:222, apartados 196 a 198).

Así pues, al no señalar, en el marco de la incoación del procedimiento de investigación formal, que las ayudas eran ilegales y al concluir, en el marco de la decisión final, que las ayudas lo eran, la Comisión no infringió las disposiciones del artículo 6 del Reglamento nº 659/1999 (LCEur 1999, 755) .

En consecuencia, no puede acogerse el tercer motivo.

La demandante alega que la Comisión llevó a cabo el examen de la compatibilidad de las ayudas previstas en los Convenios basándose en la premisa de que se trataba de ayudas ilegales: según ella, al calificar como ayudas ilegales las medidas previstas en el Convenio sobre suelos y en el Convenio sobre viviendas, la Comisión incurrió en un error que afecta a la motivación de la Decisión impugnada, puesto que el examen de la compatibilidad debería haberse efectuado a la luz de la normativa aplicable a las ayudas notificadas.

A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 296  TFUE (RCL 2009, 2300) debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el auto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y defender sus derechos y que el juez pueda ejercer su control. No puede exigirse, sin embargo, que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes. En efecto, para apreciar si la motivación de una Decisión cumple dichos requisitos se debe tener en cuenta no sólo el tenor literal de la misma, sino también su contexto, así como el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencias de 22 de abril de 2008, Comisión/Salzgitter, C-408/04 P, Rec, EU:C:2008:236, apartado 56; de 30 de abril de 1998, Vlaamse Gewest/Comisión, T-214/95, Rec, EU:T:1998:77, apartados 62 y 63, y de 27 de septiembre de 2005 [TJCE 2005, 420] , Common Market Fertilizers/Comisión, T-134/03 y T-135/03, Rec, EU:T:2005:339, apartado 156).

De ello se desprende que la inexistencia o insuficiencia de motivación constituye un motivo basado en vicios sustanciales de forma, distinto, como tal, del motivo basado en la inexactitud de los fundamentos de la Decisión, cuyo control forma parte del examen de la procedencia de dicha Decisión (sentencias de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C-367/95 P, Rec, EU:C:1998:154, apartado 67; de 15 de diciembre de 2005, Italia/Comisión, C-66/02, Rec, EU:C:2005:768, apartado 26; de 14 de mayo de 1998 [TJCE 1998, 101] , Buchmann/Comisión, T-295/94, Rec, EU:T:1998:88, apartado 45, y de 12 de diciembre de 2006 [TJCE 2006, 362] , Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid y Federación Catalana de Estaciones de Servicio/Comisión, T-95/03, Rec, EU:T:2006:385, apartado 107).

A este respecto, resulta obligado observar que, como reconoció la demandante en la vista en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal, lo que se hizo constar en el acta de la vista, este motivo se refiere al fondo, en la medida en que la demandante no alega que la motivación de la Decisión impugnada sea errónea o contradictoria, sino que el examen de la ayuda debería haberse efectuado a la luz de la normativa aplicable a las ayudas legales y no a las ayudas ilegales.

Como quiera que, en el marco del primer y segundo motivos, se ha concluido que la ayuda había sido concedida, de modo que se trataba de una ayuda ilegal, el cuarto motivo debe asimismo desestimarse.

En cualquier caso, y en tanto en cuanto pueda considerarse que el presente motivo está basado en el incumplimiento de la obligación de motivación, debe ponerse de manifiesto que, como acertadamente señala la Comisión, a la vista tanto de su tenor literal como del contexto en que fue adoptada, la Decisión impugnada (LCEur 2013, 580) contiene, en los considerandos 111 a 151, una motivación larga y particularmente detallada, que se ajusta a las exigencias del artículo 296  TFUE (RCL 2009, 2300) .

Por consiguiente, debe desestimarse el motivo relativo al incumplimiento del deber de motivación.

Se desprende del conjunto de las consideraciones anteriores que procede desestimar el recurso en su totalidad, sin que sea necesario examinar la causa de inadmisión invocada en la contestación por la Comisión.

A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de procedimiento (LCEur 1991, 535) , la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. En el caso de autos, al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)

decide:

Desestimar el recurso.

Condenar en costas a la Diputación Foral de Bizkaia.

Martins Ribeiro Gervasoni MadisePronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 19 de mayo de 2015.

Firmas