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29/05/2024. 13:27:21

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¿Cuáles son los pasos para elaborar una ley y quiénes participan?

Jurista del Cuerpo Superior de Técnicos de IIPP

Los medios de comunicación, cuando hablan de la aprobación de una ley o de la elaboración de una norma estatal, producen muchas veces confusión entre quienes no conocen el proceso al detalle. Hay que entender cómo nace una norma, quiénes participan en su redacción y aprobación, y cómo se llega hasta su entrada en vigor.

El procedimiento de iniciativa legislativa y de elaboración normativa está regulado en la Ley 50/1997 del Gobierno (arts. 25 al 27) y en el Título VI de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las AAPP. Quiénes tienen estas funciones se regula en los arts. 61 y ss. de la Ley 40/2015 del Régimen Jurídico del Sector Público (y Cap.1 Título I, Ley 50/1997). El poder legislativo de las Cortes se regula en la Constitución Española y en los Reglamentos de aquellas.

Cada Ministerio y sus órganos directivos, están formados por personal funcionario y personal eventualque participan en este proceso. Los puestos eventuales suelen ocuparse por el equipo político de cada legislatura (asesores/as, directores/as de Gabinetes…) que pueden ser o no funcionarios, y que ordenan iniciar las propuestas normativas y el contenido que debe tener.

Cada Ministro/a fija los objetivos y dirige la actuación de los titulares de los órganos superiores y directivos del Ministerio, les imparte instrucciones concretas y delega competencias propias. Los Subsecretarios/as(la Subsecretaría) de cada Ministerio, entre otras funciones, se responsabilizan del asesoramiento jurídico al Ministro en el desarrollo de las funciones de este, en particular, en su potestad normativa y en la producción de actos administrativos, así como a los demás órganos del Ministerio; informan las propuestas o proyectos de normas y actos de otros Ministerios, en su caso; coordinan las actuaciones con los demás Ministerios que hayan de intervenir en el procedimiento; ejercen las facultades de dirección, impulso y supervisión de su Secretaría General Técnica.

El/la Secretario/a general técnico (la Secretaría General Técnica) bajo la dependencia del Subsecretario/a del Ministerio, tiene las competencias relativas a la producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones.  Los Subsecretarios y los Secretarios generales técnicos son nombrados por Real Decreto del Consejo de Ministros, han de ser funcionarios de carrera del Subgrupo A1 y reunir los requisitos de idoneidad establecidos en la Ley 3/2015 reguladora del ejercicio de alto cargo de la AGE.

Y los Directores/as generales (o Secretarios generales con rango de Subsecretario), entre otras funciones, proponen los proyectos de su Dirección general para alcanzar los objetivos establecidos por el Ministerio, dirigir su ejecución y controlar su cumplimiento.

PASO 1.

En primer lugar, para que una iniciativa legislativa o reglamentaria comience a elaborase oficialmente, tiene que incluirse en el Plan Normativo que anualmente se aprueba por el Gobierno, para el año siguiente. Para ello, el Ministerio correspondiente eleva su propuesta al Ministerio de la Presidencia, quien coordina el Plan y lo eleva al Consejo de Ministros para su aprobación antes del 30 de abril, que se publicará en el Portal de la Transparencia. Si después se eleva para su aprobación una propuesta normativa que no figuraba en el Plan Anual Normativo, será necesario justificarlo en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo (MAIN) de la propuesta.

Para elaborar un anteproyecto de ley, un proyecto de real decreto legislativo o una norma reglamentaria, los siguientes trámites son:

PASO 2.

Antes de la elaboración del texto por el Ministerio que lo propone (por iniciativa del equipo político que lo ocupa) o Ministerios coproponentes, se harán estudios y consultas que se consideren convenientes. Se abrirá una consulta pública a través del portal web del Ministerio para recabar la opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma y de las organizaciones más representativas, en un plazo no inferior a 15 días.

Se puede prescindir de la consulta pública para la elaboración de normas presupuestarias u organizativas de la AGE o de sus organizaciones dependientes, por razones graves de interés público que lo justifiquen, o cuando la propuesta no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia.

PASO 3.

El centro directivo competente del Ministerio, elaborará una MAIN que contendrá los siguientes apartados: oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, contenido y análisis jurídico, adecuación al orden constitucional de distribución de competencias, impacto económico y presupuestario, cargas administrativas que conlleve, coste de su cumplimiento para la Administración y los obligados a soportarlas, resumen de las principales aportaciones recibidas en la consulta pública, impactos por razón de género, de cambio climático y cualquier otro extremo que se considere relevante.

PASO 4.

En la tramitación de un anteproyecto de ley o un proyecto de real decreto legislativo, el titular/es de los departamentos proponentes (a través de la Secretaría General Técnica de la Subsecretaría del Ministerio) lo someterá a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Los demás Ministerios que puedan verse afectados, realizarán las aportaciones y observaciones que consideren al borrador del texto, que aceptará o no el proponente. Una vez celebrada esta Comisión, la propuesta se elevará al Consejo de Ministros (en primera vuelta) para que decida sobre los ulteriores trámites. Por razones de urgencia, el Consejo de Ministros puede prescindir de este trámite y aprobar la propuesta para remitirla a las Cortes Generales.

PASO 5.

A lo largo del procedimiento de elaboración, el centro directivo competente recabará los estudios y consultas que estime convenientes y los siguientesinformes y dictámenes preceptivos (en un plazo de 10 días, o un mes cuando se solicite a otra Administración u Organismo). Podrá solicitar motivadamente la emisión urgente de los informes, estudios y consultas.

– Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio/s proponente/s: para los anteproyectos de ley, los proyectos de real decreto legislativo y los proyectos de disposiciones reglamentarias.

– Aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Función Pública: si la propuesta afectara a la organización administrativa de la AGE, a su régimen de personal, a los procedimientos y a la inspección de los servicios; y se recabará una vez emitidos el resto de informes, a excepción en su caso del dictamen del Consejo de Estado. Si tras 15 días no se hubiera formulado objeción, se entenderá concedida la aprobación.

– Informe previo del Ministerio de Política Territorial: cuando la norma pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las CCAA.

– Audiencia e información pública: cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo publicará el texto en el portal web correspondiente, para dar audiencia a los ciudadanos afectados y obtener aportaciones de otras personas o entidades, en un plazo mínimo de 15 días hábiles (hasta 7 días hábiles por razones justificadas). También puede recabar directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones legales que representen a las personas afectadas y cuyos fines guarden relación con su objeto. Este trámite solo puede omitirse cuando existan graves razones de interés público, o cuando se trate de disposiciones presupuestarias o que regulen los órganos, cargos y autoridades del Gobierno o de sus organizaciones dependientes.

– Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente, cuando fuera preceptivo o conveniente.

PASO 6.

La propuesta normativa se someterá a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (previas observaciones presentadas por otros Ministerios, aceptadas o no) para después elevarla al Consejo de Ministros para su aprobación (segunda vuelta).

En caso de aprobación, un anteproyecto de ley (que en esta fase ya es proyecto de ley) se remitirá a las Cortes Generales (Congreso de los Diputados o Senado en su caso) acompañándolo de una Exposición de Motivos y documentación del procedimiento de elaboración (art. 7 b), d) Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y su normativa de desarrollo)

El Ministerio de la Presidencia analizará, entre otros,los siguientes aspectos: La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa; su congruencia con el resto del ordenamiento jurídico (incluido el de la UE), con otras que se estén elaborando en otros Ministerios o que vayan a hacerse, y con las que se estén tramitando en las Cortes; la necesidad de incluir la derogación expresa o refundición de otras normas y el contenido preceptivo de la MAIN.

TRAMITACIÓN URGENTE:

El Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Ministerio competente, podrá acordar la tramitación urgente del procedimiento de elaboración normativa en dos casos: para que la norma entre en vigor en el plazo exigido para la transposición de directivas comunitarias o el establecido en otras leyes o normas de Derecho de la UE; o por circunstancias extraordinarias que, no habiendo podido preverse con anterioridad, exijan la aprobación urgente de la norma. Los plazos previstos se reducirán a la mitad y no será necesaria la consulta pública, sin perjuicio de la audiencia o información pública (en 7 días hábiles). La falta de emisión de un dictamen o informe preceptivo en plazo no impedirá la continuación del procedimiento.

PASO 7

Los proyectos de ley serán votados en las dos cámaras parlamentarias de las Cortes: primero en el Congreso de los Diputados y luego en el Senado. Si este presenta enmiendas al texto, el Congreso aprobará o rechazará todas o algunas por mayoría simple. Si el Senado veta un proyecto o proposición de ley por mayoría absoluta, será devuelto al Congreso para que lo ratifique por mayoría absoluta o, tras esperar dos meses, aprobarlo por mayoría simple.

Una vez aprobado el texto definitivo de la norma por las Cortes, para que una norma estatal entre en vigor ha de publicarse en el BOE -Boletín Oficial del Estado- (previa promulgación del Rey) y produzca efectos jurídicos según lo establecido en sus disposiciones sobre entrada en vigor.

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