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27/11/2022. 00:29:28

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En defensa del litoral

Héctor Nogués Galdón
abogado de Uría Menéndez

El presente artículo analiza el régimen jurídico aplicable a los inmuebles que, estando fuera del dpmt conforme a un deslinde anterior a la vigente Ley de costas, se adscriben sobrevenidamente al demanio costero en un posterior deslinde ya adaptado a los nuevos criterios de esa norma.

Casi a diario observamos en la prensa de información general que el Ministerio de Medio Ambiente está impulsando diversas actuaciones en defensa del litoral. De ellas, nos hacemos eco de los trabajos técnicos previos al inicio de los procedimientos de nuevos deslindes costeros, que en los últimos meses se están realizando en relación con algunos tramos litorales, cuyos deslindes todavía no han sido adaptados a la casi bidecenaria Ley 22/1988, de costas ("lc'88"). En este contexto, cobra actualidad el régimen jurídico al que quedan sometidos aquellos terrenos situados fuera de la zona de dpmt conforme al deslinde vigente y que, en realidad, se encuentran dentro de esa franja de acuerdo con las reglas de la lc'88.

La importancia de la cuestión radica en que bienes que, conforme a la Ley de costas de 26 de abril de 1969 ("lc'69"), no formaban parte del demanio costero, pasaron a integrarlo a raíz de la entrada en vigor de la lc'88. Como ejemplo ilustrativo, la lc'69 no contemplaba las dunas, mientras que la lc'88 contiene una referencia precisa a estos ecosistemas litorales como elementos integrantes del dpmt (art. 3.1.b). Esa extensión de la zona marítimo-terrestre motivó que terrenos hasta entonces de propiedad privada, pasasen a formar parte del dominio público. Por la misma razón, los deslindes practicados bajo la vigencia de la lc'69 quedaron como reflejo de un marco legal distinto del aplicable a día de hoy.

Los bienes comprendidos en el dpmt gozan de las características de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, "careciendo de todo valor obstativo frente al dominio público las detentaciones privadas, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad" (art. 8 lc'88). Por esta razón, el cambio de criterio adoptado por el legislador en 1988 supone en determinados supuestos una suerte de expropiación legislativa. La compensación arbitrada para respetar lo previsto en el artículo 33.3 de la Constitución consiste en el establecimiento de un régimen transitorio que permite solicitar, en el plazo de un año desde la aprobación del deslinde, "un derecho de ocupación y aprovechamiento" sobre los terrenos que, como consecuencia de la aprobación de la lc'88, pasan a integrar el dpmt. Y ello, a través de una concesión "por treinta años, prorrogables por otros treinta, respetando los usos y aprovechamientos existentes, sin obligación de abonar canon" (d.t. 1ª lc'88).

El problema aplicativo en el que nos queremos centrar se refiere a cuáles son temporalmente esos usos y aprovechamientos a los que se extiende el derecho a la concesión. La remisión, sin matices, entre los apartados 4º y 1º de la disposición transitoria 1ª de la lc'88 conduce a preguntarnos si por "usos y aprovechamientos existentes" han de entenderse los que hubiese a la entrada en vigor de esa Ley, o a la fecha de la aprobación del nuevo deslinde. La dificultad interpretativa se agrava por la vacilación que al respecto mantienen la Administración y los Tribunales.

Una línea jurisprudencial sostiene que la concesión únicamente puede otorgarse respecto de los usos y aprovechamientos existentes en el momento de entrada en vigor de la lc'88, esto es, el 29 de julio de 1988 (v. ssan 19-5-2004, jur 2004246129, f.j. 3º; y 16-10-2003, jur 2004242). Esta doctrina parte de la consideración de que el dominio público adquiere esa condición desde que entra en vigor la lc'88, sin que el deslinde sea un acto constitutivo. Adicionalmente, se apoya en la interpretación literal de la disposición transitoria 1ª del Reglamento general para el desarrollo y ejecución de la lc'88, aprobado por R.D. 1471/1989 ("rc").

El mismo ámbito de aplicación tendrían otras disposiciones que permiten la legalización de construcciones absorbidas sobrevenidamente por los nuevos deslindes (v. dd.tt. 4ª lc'88, y 12ª y 13ª rc). En este escenario, las obras posteriores a la entrada en vigor de la lc'88 estarían sometidas al régimen general de utilización privativa del dominio público. Destaquemos que están prohibidas las edificaciones destinadas a residencia o habitación (art. 32.2, en relación con el 25.1.a, de la lc'88). En consecuencia, su construcción podría ser calificada como infracción grave (art. 91.2.b) y procedería, en todo caso, la demolición (arts. 92 y 95.1).

Pero cabe otra postura. Una interpretación razonable de la disposición transitoria 3ª del rc es que las obras construidas o que puedan construirse en el dpmt y en la zona de servidumbre de protección antes del deslinde adaptado a la lc'88, siempre que se ubiquen más allá de la línea de deslinde adecuada a la lc'69, tienen derecho a que se les otorgue la concesión de hasta sesenta años, aunque la licencia se hubiese concedido después de la entrada en vigor de la lc'88. Esta exégesis se basa en una interpretación finalista del apartado 4º de la disposición transitoria 1ª de la lc'88, según la cual lo querido por el legislador es proteger la apariencia de legalidad que produce la propia actuación administrativa, al mantener el deslinde practicado conforme a la legislación anterior. Se trata de no desconocer que la existencia de ese deslinde genera una legítima confianza en que el amojonamiento responde a una situación conforme a Derecho, así como de respetar el principio de seguridad jurídica (arts. 3.1 Ley 30/1992 y 9.3 Constitución). Este planteamiento es el que se infiere de la stc 149/1991 (ff.jj. 8º.B y 2º), de la que se desprende que los bienes pasan a formar parte del demanio costero a partir del nuevo deslinde (en el mismo sentido, sts de 10-10-1994, rj 1994/7506, f.j. 2º; san 24-9-2003, jur 2003/272644, f.j. 4º). También se desprende de la sentencia de la Sala de lo Civil del ts de 25 de abril de 2007 (rj 2007/2416, f.j. 2º).

Para concluir, a nuestro juicio, el régimen del demanio costero debería aplicarse a los bienes incluidos en él de forma sobrevenida sólo a partir del deslinde, por lo que los usos existentes a la fecha de su aprobación tendrían que ser amparados por el régimen transitorio de la lc'88, ya que hasta entonces se han asentado en terrenos que se consideraban privados.

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