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Estatutos de Autonomía y TC: se necesita recuperar el recurso previo

Profesor titular de Derecho Constitucional en la Universidad de León

Miguel Ángel Alegre

En espera de que se dé a conocer el texto completo y los votos particulares a la sentencia adoptada por el Tribunal Constitucional el pasado 28 de junio en torno al Estatuto de Autonomía de Cataluña (Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (BOE nº 172, de 20 de julio de 2006), son ya muchos los comentarios y análisis que se vienen sucediendo en torno a su contenido y alcance. Mucho se ha hablado de la tardanza con que se ha producido la resolución del Tribunal; pero no tanto de los problemas que implica la declaración de inconstitucionalidad de preceptos que llevan casi cuatro años en vigor. El recurso previo de inconstitucionalidad respecto de Estatutos de Autonomía y demás leyes orgánicas, suprimido de nuestro ordenamiento en 1985, habría hecho posible el pronunciamiento del Tribunal antes de la entrada en vigor del texto, evitando los problemas que a buen seguro ahora se plantearán.

El desaparecido recurso previo de inconstitucionalidad (en adelante RPI), venía establecido por el artículo 79 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional "contra proyectos de Estatutos de Autonomía y de Leyes Orgánicas". Dicho precepto fue derogado en virtud de la Ley Orgánica 4/1985 de 7 de junio. El estudio de la supresión del RPI, centrado en los debates conducentes a la elaboración de la citada ley orgánica y en la STC 66/1985 de 23 de mayo, permite afirmar, por una parte, el carácter jurisdiccional del RPI (FJ 2 de la sentencia); y por otra, que, si bien el Tribunal se pronunció a favor de la constitucionalidad de la supresión del recurso previo, no afirma la inconstitucionalidad del mismo. De ello me he ocupado en diversos trabajos anteriores: por ejemplo, Justicia Constitucional y control preventivo (Universidad de León, 1995), o "Sobre la conveniencia de recuperar el recurso previo de inconstitucionalidad", en Pablo Pérez Tremps (Coord.), La reforma del Tribunal Constitucional, Valencia, Tirant lo Blanch, 2007. Págs. 243-270.

En estos últimos años, se venía observando (tanto en los escritos de diversos autores como en algunos círculos políticos) una tendencia a rescatar del olvido el desaparecido RPI, directamente relacionada con los recelos y prevenciones generados por el controvertido proceso de reformas de Estatutos de Autonomía vivido en España. Basten, a modo de ejemplo, las consideraciones del profesor Jorge de Esteban ("El pronunciamiento catalán", El Mundo, 26 de noviembre de 2009). Señala este autor que con el RPI se conseguía un doble objetivo: por un lado, que los Estatutos no fuesen declarados inconstitucionales cuando ya estuviesen surtiendo efectos jurídicos; por otro, que el control se ejerciera antes de que el referéndum (en los casos en que sea necesario) se celebrara, "para no defraudar al cuerpo electoral respectivo". Con la supresión del artículo 79 LOTC "se estaban sembrando las futuras discordias que hoy ya han germinado". Estas palabras mantienen todo su valor en el momento actual, ya que la sentencia votada por los magistrados constitucionales el pasado 28 de junio no resuelve ni mucho menos todos los problemas en torno al estatuto catalán sino que, más bien, contribuye a generar otros nuevos:

– El hecho de que el texto fuera ratificado en referéndum (si bien con muy baja participación) está proporcionando un argumento a los grupos nacionalistas para rechazar la sentencia, utilizado además con especial énfasis en el contexto preelectoral que vive Cataluña.

– La decisión salomónica o lavado de manos que supone el carácter interpretativo del fallo respecto de numerosos preceptos (declarados conformes a la Constitución siempre que se interpreten de una determinada manera) resta claridad a una sentencia llamada a zanjar los interrogantes sometidos al Tribunal, en lugar de a generar nuevas incertidumbres.

– La incidencia que el fallo puede tener con relación a otras Comunidades Autónomas, bien porque sus dirigentes puedan manifestar la existencia de agravios comparativos (Comunidad Valenciana), bien porque sus respectivos Estatutos recojan contenidos más o menos similares (caso de Andalucía).

– La existencia de otros recursos frente al Estatuto catalán planteados ante el Tribunal Constitucional y pendientes aún de resolver (los presentados por la Generalitat valenciana o el Defensor del Pueblo es claro indicio de que este galimatías jurídico (y político) no ha hecho más que empezar.

– La inseguridad jurídica que genera la aprobación, a partir de 2006, de abundante legislación de desarrollo del Estatuto que ahora se verá afectada por la declaración de inconstitucionalidad de algunos de sus preceptos. Así, la inconstitucionalidad del uso preferente del catalán sobre el castellano (art. 6.1 del Estatuto) genera dudas en relación con la Ley de Educación aprobada por el Parlamento catalán en 2009, a su vez recurrida ante el Tribunal Constitucional. Más ejemplos: la ley de 2008 que regula el Consejo de Garantías Estatutarias, la de diciembre de 2009 sobre el Sindic de Greuges, o la Ley de Consultas Populares aprobada en marzo de 2010.

El recurso previo de inconstitucionalidad fue objeto en su momento de repetidas críticas, casi siempre basadas en estereotipos y prejuicios: básicamente, el supuesto mayor riesgo de politización, y el no menor peligro de que sea utilizado con una finalidad obstruccionista, retrasando indefinidamente la entrada en vigor de la norma impugnada. Ahora bien: después de todo lo leído, sondeado, manifestado y escuchado en estos años, y particularmente en estos días, queda demostrado que los riesgos de politización y de judicialización de la vida política existen, y existirán con control previo o sin él. Así las cosas, o se prescinde del Tribunal Constitucional, o ¿por qué no aprovechar, con una regulación técnicamente bien elaborada y articulada con el control a posteriori, las ventajas del control preventivo? Éstas podrían concretarse en la mayor seguridad jurídica que aporta (cuando la norma entra en vigor ha sido ya objeto de control), y además, sin que ésta haya sido aún aplicada (evitándose así el problema a veces irresoluble de reparar los efectos producidos por la norma que después es declarada inconstitucional). A ello habría que añadir la mayor sencillez y eficacia: el ordenamiento no sufre ninguna repercusión por causa de la declaración de inconstitucionalidad, y no se crea ninguna laguna en el tejido normativo, eliminándose así todas las dificultades y la problemática relativa a los efectos temporales de la sentencia.

Y en cuanto a la posible finalidad obstruccionista, más bien podríamos decir que lo que se pretende evitar con el control previo, al igual que con el sucesivo, es que la mayoría utilice su fuerza numérica para vulnerar la Constitución. Una ley o un Estatuto de Autonomía pueden vulnerar la Constitución, y la posibilidad de acceso al Tribunal Constitucional implica una garantía de cara a la depuración del Ordenamiento jurídico. Cierto es que el control previo, en cuanto mecanismo que la oposición puede utilizar para promover el control de constitucionalidad de las leyes, molesta a quien gobierna y a la mayoría que le apoya, y satisface a las minorías, como quedó patente a lo largo del episodio que culminó con su supresión en 1985. Ahora bien: ni que decir tiene que la oposición se vería (y en el caso español se habría visto) en buena medida disuadida de la utilización obstruccionista del recurso previo, si el Tribunal Constitucional hubiera dictado sus resoluciones con la celeridad legalmente prevista. El control de constitucionalidad (sea previo o sucesivo) es garantía y no obstáculo, siempre que el Tribunal resuelva en un plazo razonable (lo cual, por otra parte, depende de multitud de factores como la experiencia española nos enseña).

Concluyendo: cualquier solución que se adopte para controlar la constitucionalidad, tiene ventajas e inconvenientes. Ahora bien, siendo ello cierto, no lo es menos que cualquier modelo de control es mejorable. También el nuestro lo es, y una de las vías para mejorarlo sería recuperar, con una adecuada regulación, el recurso previo de constitucionalidad.

Por cierto: no olvidemos que hasta 1985 era posible el control previo no sólo para los Estatutos de Autonomía, sino también para las demás leyes orgánicas. Hay otras leyes orgánicas cuya entrada en vigor, sin que el Tribunal Constitucional se haya pronunciado sobre su adecuación a la Constitución, traería consecuencias irreparables por irreversibles.

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