El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma ha supuesto un antes y un después en el mundo del derecho: se ponía en marcha un mecanismo sin ningún precedente claro anterior (salvo la crisis de los controladores aéreos). La población que no realizaba un trabajo de los catalogados como “esenciales” se veía obligada a guardar un estricto confinamiento en casa y paralelamente, la administración se vio obligada a hacer valer un estado de alarma sin un catálogo de sanciones nítido y claro.
El problema estribaba en que NO EXISTÍA NORMATIVA que sancionara el vulnerar las limitaciones dispuestas en el Real Decreto de Estado de Alarma. El artículo 20 del RD 463/2020 establecía que el incumplimiento o resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el Estado de Alarma sería sancionado con arreglo a las Leyes, en los términos establecidos en la Ley Orgánica 4/1981 de 1 de junio. El artículo 10 de dicha Ley Orgánica establece, por su parte, «el incumplimiento o resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el Estado de Alarma será sancionado con arreglo a las Leyes».
Lo que esta continua remisión escondía, en fin, era que no existía ninguna Ley que impusiera sanciones por vulnerar las limitaciones a la movilidad impuestas en el artículo 7 del Decreto de declaración de estado de alarma.
No obstante lo dicho, las Delegaciones de Gobierno, optaron en vía administrativa en imputar al ciudadano que violaba las restricciones una «desobediencia» en el sentido del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana. Dicho artículo, sucedáneo de muchos otros ya existentes en legislaciones pretéritas, señala como infracción grave «la desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito (…)».
Pero imputar al ciudadano no dejaba de ser, en fin, una solución imaginativa pero imperfecta, puesto que la mayor parte de las conductas ciudadanas no se ceñían al molde que se había pensado desde las delegaciones de gobierno. El Tribunal Supremo, en una antigua Sentencia (10 de julio de 1992) había señalado que «la base y requisito indispensable y esencial para que pueda ser cometido el delito de desobediencia radica en la existencia de una orden o mandato directo, expreso y terminante dictado por la Autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones que sea conocido, real y positivamente, por quien tiene la obligación de acatarlo y no lo hace». Lo cierto es que en la mayoría de las ocasiones no existían los condicionantes de la infracción de desobediencia. De hacer caso a las premisas que se siguieron por la práctica totalidad de las Delegaciones de Gobierno, llegaríamos a la conclusión de que toda infracción administrativa entrañaría una desobediencia; por ejemplo, el ciudadano que se salta un semáforo en rojo debería ser sancionado, además de con la multa económica y la detracción de cuatro puntos, con una infracción por desobediencia.
Así lo han asumido una inmensa mayoría de Juzgados de lo Contencioso, que empiezan ahora a conocer de estas materias. Se ofrecen a continuación una serie de ejemplos.
La Sentencia 147/2020, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo Nº3 de OVIEDO (N.Rec. 223/2020) señala que «la desobediencia exige un elemento objetivo constituido por una orden dictada por la autoridad dentro de su competencia “ratione materia” y revestida por las formalidades legales. La orden ha de ser expresa, personal, clara y terminante, realizada con todos los apercibimientos legales. No se trata de confundir la desobediencia, con omisiones que procedan de error o mala inteligencia».
Paralelos argumentos asume la Sentencia 180/2020, de 19 de noviembre, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo 1 de Lugo (N.Rec. 137/2020): «No concurren los elementos que configuran el ilícito de desobediencia pues no ha existido una orden dictada por los agentes de la autoridad que impusieran al ciudadano una conducta activa, como podría ser que regresara a su domicilio en el momento en que fue interceptado».
Ilustrativa resulta, por su parte, la aseveración de la Sentencia 208/2020, de 27 de octubre, del Juzgado de lo Contencioso 1 de Vigo (N.Rec. 160/2020): «El mero incumplimiento de las limitaciones o restricciones impuestas durante el estado de alarma no puede ser calificado automáticamente como infracción de desobediencia del art. 36.6 LOPSC. Dicha infracción concurrirá cuando, habiendo incumplido el particular las limitaciones del estado de alarma, sea requerido para su cumplimiento por un agente de la autoridad, y el particular desatienda dicho requerimiento. No cabe admitir como desobediencia el simple hecho de desatender el mandato abstracto de una norma imperativa, pues en tal caso nos encontraríamos ante el absurdo de que todo incumplimiento normativo sería desobediencia, además de la infracción regulada en la norma particular».
Similares pronunciamientos han tenido, por ejemplo, la Sentencia 119/2020, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo Nº3 de Valladolid (N.Rec. 75/2020); la Sentencia 148/2020, de 2 de noviembre, del Juzgado de lo Contencioso 5 de Bilbao (N.Rec. 148/2020); la Sentencia 196/2020, de 27 de octubre, del Juzgado de lo Contencioso 1 de Logroño (N.Rec. 196/2020); la Sentencia 87/2020, de 14 de octubre, del Juzgado de lo Contencioso 1 de Segovia (N.Rec. 87/2020); etc.
Son, en fin, numerosos pronunciamientos judiciales los que han visto la luz. Aunque recientes, la mayoría se inclinan por rechazar la infracción por desobediencia, dejando a la luz las carencias que la norma tenía, al menos respecto a lo que a la potestad sancionadora se refiere. Sin entrar a la valorar la oportunidad o no de las medidas, sí que parece claro que la norma carecía de una nítida y clara lista de infracciones y sanciones.
