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19/03/2024. 03:22:25

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La colaboración público-privada en el ámbito urbanístico: panorama andaluz

Profesor-Doctor de la Universidad de Málaga, Of Counsel del despacho MEDINA PINAZO ABOGADOS

La colaboración público-privada se nos presenta desde hace algún tiempo como una herramienta útil para facilitar y acelerar los procesos de recuperación económica. No es de extrañar, por tanto, que, en estos momentos, la idea de la colaboración entre el sector público y el privado esté especialmente presente en cualquier debate o encuentro empresarial. Este concepto engloba cualesquiera fórmulas de colaboración entre ambos sectores que contribuyan tanto a satisfacer necesidades públicas, como a impulsar el desarrollo y la consolidación de las empresas. La colaboración público-privada opera en sentido bidireccional, esto es, el flujo de información, innovación e inversión puede dirigirse tanto desde la empresa a la Administración, como desde la Administración a la empresa.

El Urbanismo es un ámbito particularmente propicio para el desarrollo de estas fórmulas. La Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA), pretende dar un empuje a la colaboración público-privada mediante la regulación más sistemática e integrada de los distintos mecanismos de colaboración, lo que no significa que esa regulación sea necesariamente novedosa. El artículo 9 de la LISTA, bajo el título “Colaboración Público-Privada”, recoge algunos de ellos (desarrollados luego en algunos casos por otras disposiciones de la propia Ley). En concreto, este precepto articula esta colaboración sobre tres ejes: la constitución de entidades urbanísticas colaboradoras (art. 9.2.a), la colaboración público-privada en la realización de tareas instrumentales de control y verificación (art. 9.2.b y c) y la celebración de convenios urbanísticos (art. 9.3). Detengámonos un momento en cada una de estas herramientas de colaboración.

Entidades urbanísticas colaboradoras

Las entidades urbanísticas colaboradoras son instrumentos tradicionales de colaboración público-privada en el ámbito urbanístico que se dirigen a facilitar la ejecución, con participación de los particulares interesados, de los instrumentos de ordenación urbanística. La LISTA regula, aunque de manera muy parca, las Juntas de Compensación, pieza clave del funcionamiento del sistema de gestión urbanística de compensación que posibilita la máxima participación de los propietarios en la fase ejecución urbanística (art. 103), y las entidades urbanísticas de conservación (art. 98), que asumen el deber de conservar las obras de urbanización en determinadas situaciones que excepcionan la regla general según la cual ese deber corresponde al Ayuntamiento desde que recepciona tales obras. Asimismo, la LISTA prevé la posibilidad de que los propietarios de suelos que se desarrollen a través del sistema de cooperación se constituyan en asociación administrativa (art. 106), pero con un alcance muy limitado (con carácter consultivo, de auxilio y control meramente informativo).

Mención aparte merece, por su novedad, la regulación de las entidades de urbanización (art. 111). La Ley prevé la posibilidad de constituir estas entidades, en el marco de la ejecución asistemática, en el supuesto de actuaciones de reforma interior y de actuaciones para mejorar o completar la urbanización que se desarrollen en régimen de gestión privada, siempre que exista una pluralidad de propietarios. Su cometido es el reparto equitativo de las cargas de urbanización y, a tal efecto, la entidad debe elaborar, tramitar y aprobar un proyecto de distribución de cargas de urbanización.

Al margen de las entidades urbanísticas colaboradoras, ha de hacerse referencia, como instrumento de colaboración público-privada, a la figura del agente urbanizador. Esta fórmula de colaboración surge para posibilitar que particulares que no reúnan la condición de propietarios (o, en su caso, que no reúnan la mayoría de la propiedad del ámbito de actuación sujeto al proceso urbanizador) puedan, no obstante, adoptar la iniciativa y asumir la responsabilidad de la ejecución la actuación, aportando su actividad empresarial de promoción urbanística a cambio de una remuneración.

La figura del agente urbanizador surge en la legislación urbanística valenciana de 1994 y de ahí pasa a incorporarse a las normas urbanísticas de otras comunidades autónomas. También la legislación estatal impulsa este instrumento desde la Ley del Suelo de 2007 (actualmente, el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana hace referencia en su artículo 9.2 a esta posibilidad de participación en la ejecución urbanística de personas no propietarias). En Andalucía, pese a concebirse como una herramienta de gestión urbanística transversal, pues nuestra normativa previó que el agente urbanizador pudiera intervenir en cualquiera de los tres sistemas de actuación urbanística, lo cierto es que el uso que se ha hecho de la misma ha sido escaso. Ello se ha debido a la insuficiencia de su regulación, relegada a un desarrollo reglamentario que nunca llegó.

Colaboración público-privada en la realización de tareas de control y verificación

La LISTA prevé, también en su artículo 9, la posibilidad de que entidades distintas de la Administración competente en materia de urbanismo puedan colaborar con esta en la realización de tareas de carácter instrumental, material, técnico, auxiliar o de apoyo a las actuaciones de verificación, inspección y control del cumplimiento de la normativa correspondiente en el ámbito urbanístico, contempladas en el título VI de la Ley (actuaciones de control de la actividad de edificación: licencias y declaraciones responsables).

En concreto, esas tareas pueden consistir en:

1.ª Verificar los requisitos de integridad documental, suficiencia e idoneidad de los proyectos y la documentación correspondientes a la licencia o declaración responsable, exigidos por la normativa aplicable.

2.ª Comprobar que los proyectos y la documentación técnica cumplen la normativa técnica aplicable.

3.ª Comprobar que los proyectos y la documentación técnica cumplen la legislación urbanística y el planeamiento de aplicación.

4.ª Verificar la adecuación de la ejecución de las obras a la licencia o a la declaración responsable.

5.ª Colaborar en la realización de actuaciones relacionadas con el control del cumplimiento del deber de conservación.

Las tareas descritas pueden ser encomendadas a los colegios profesionales, que son entidades de derecho público. A este respecto, ciertamente, buena parte de esas tareas de control ya venían siendo realizadas por los Colegios a través del visado. Pero la LISTA prevé que dichas tareas puedan ser realizadas también por entidades privadas debidamente habilitadas que se constituyan en lo que la Ley denomina entidades urbanísticas certificadoras, de acuerdo con las condiciones que se establezcan reglamentariamente.

Esta última posibilidad constituye una manifestación de un fenómeno que no es extraño a nuestro Derecho administrativo: la participación de entidades privadas en el ejercicio de funciones públicas vinculadas al control del cumplimiento de la normativa sectorial. No obstante, ha de tenerse presente que, tal y como indica expresamente la LISTA, la realización de estas tareas no puede implicar el ejercicio de potestades públicas. El ejercicio de tales potestades corresponde, lógicamente, a los órganos competentes de la Administración. Esto implica que, aun cuando, en principio, el trabajo realizado por las entidades certificadoras pudiera servir para agilizar los procedimientos administrativos de intervención administrativa sobre la actividad de edificación, el hecho de que luego los órganos responsables de la tramitación de tales procedimientos sean los que deban dictar los actos de trámite y definitivos en los que se materializa el ejercicio de esas potestades de control, inspección y verificación (lo que les llevará a revisar el trabajo de las entidades certificadoras) conduce a un duplicación de actuaciones que puede diluir el efecto pretendido por la Norma.

Convenios urbanísticos

El artículo 9 de la LISTA refiere también como fórmula de colaboración público-privada la posibilidad de suscribir convenios con cualesquiera personas, públicas o privadas, sean o no titulares del derecho de propiedad o de cualquier otro derecho real sobre los terrenos afectados. En este punto, la Ley solo incorpora la novedad de contemplar, junto con los convenios urbanísticos de planeamiento y gestión, los convenios de actuaciones territoriales, que tendrán como posibles finalidades la formulación, así como el establecimiento de las condiciones de la gestión y ejecución, de las actuaciones propuestas en los instrumentos de ordenación territorial y de las declaraciones de interés autonómico. Obviamente, esta previsión responde a la voluntad del legislador andaluz, plasmada en la LISTA, de integrar en una sola norma la regulación de la ordenación del territorio y el urbanismo.

Por lo demás, la Ley incorpora las reglas sobre negociación, suscripción y efectos de los convenios ya recogidas en la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía de 2002 (LOUA): i) solo vinculan a las partes para la iniciativa y tramitación del pertinente procedimiento (sin que puedan comprometer el ejercicio de potestades públicas); ii) el destino del aprovechamiento urbanístico que se ceda a la Administración en aplicación del convenio, así como de cualquier aportación monetaria, será en todo caso el patrimonio municipal del suelo; y iii) la tramitación y suscripción del convenio se sujetará a los principios de publicidad y transparencia.

Junto a los convenios, que constituyen una técnica de colaboración que no comporta la creación de persona jurídica alguna, cabe hacer referencia a formas personificadas de colaboración público-privada que tienen una particular utilidad en el ámbito urbanístico. Nos referimos a los consorcios y a las sociedades de economía mixta. Ambas se contemplaban expresamente en la LOUA y se recogen también en el borrador de proyecto de reglamento de la LISTA.

Los consorcios son entidades de derecho público, reguladas con carácter básico en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (arts. 118 y ss.), que tienen la particularidad de poder incorporar, junto a Administraciones Públicas y entes del sector público institucional, a entidades privadas. Por su parte, las sociedades de capital mixto son entidades de derecho privado cuya regulación general se encuentra en la legislación de régimen local (especialmente, en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales) y en la legislación de contratos del sector público (actualmente, disposición adicional 22ª de la Ley de Contratos del Sector Público). Estas sociedades se caracterizan por estar participadas en su capital tanto por la Administración, por sí mismas o a través de entes vinculados, como por entidades privadas.

Como decimos, estas formas personificadas de colaboración entre el sector público y el privado son especialmente útiles para el desarrollo de proyectos urbanísticos que, por su envergadura, demanden una gestión integrada y coordinada de los medios materiales y personales que el sector público y el privado hayan de poner en común.

La declaración de interés autonómico

La colaboración público-privada pasa también por simplificar y agilizar los trámites administrativos que son necesarios para poner en marcha proyectos empresariales. Por ello cabe hacer una referencia, dejando ahora al margen los instrumentos de colaboración del artículo 9 de la LISTA, a otra herramienta que responde justamente a aquella idea y que en los últimos años viene adquiriendo más relevancia: las declaraciones de interés autonómico.

Esta figura, que ya se contemplaba en la Ley andaluza de Ordenación del Territorio de 1994, se regula actualmente en los artículos 51 y 52 de la LISTA. De acuerdo con la Ley, pueden ser declaradas de interés autonómico, no solo actuaciones de carácter público, sino también aquellas inversiones empresariales que hayan sido declaradas de interés estratégico para Andalucía conforme al Decreto-Ley 4/2019, de 10 de diciembre. Entre las inversiones que, con arreglo a esta última norma, pueden ser declaradas de interés estratégico se encuentran las inversiones industriales, los servicios avanzados y las nuevas actividades económicas que aporten valor añadido; las inversiones que refuercen la sociedad del conocimiento; las inversiones que contribuyan a la renovación del patrón productivo en los sectores tradicionales de la actividad económica; los proyectos que potencien iniciativas de economía circular o las inversiones en materia de atención a la dependencia.

Las inversiones estratégicas pueden ser declaradas de interés autonómico a través de un procedimiento administrativo que se tramitará por la Consejería competente en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, en el que el interesado deberá aportar un estudio o documento análogo en el que se justifique la relevancia de la actuación y, en su caso, su viabilidad urbanística.

Asimismo, si la actuación objeto de la Declaración de Interés Autonómico supone la implantación de usos productivos, dotaciones o cualesquiera otros que precisen desarrollo urbanístico, la ordenación del ámbito se efectuará mediante la aprobación por la Consejería competente en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo de un Proyecto de Actuación Autonómico. Este proyecto debe justificar la concreta ubicación y delimitación de la actuación, su incidencia territorial y ambiental, y su grado de integración con la planificación y ordenación vigente, así como asegurar el adecuado funcionamiento de las obras e instalaciones que constituyan su objeto.

Lo relevante de la declaración de interés autonómico es los efectos que se anudan a ella. Como hemos apuntado, de lo que se trata es de agilizar la tramitación administrativa necesaria para el desarrollo de estas iniciativas empresariales, de modo que la declaración implica:

  • Modificación directa de los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional cuando sus determinaciones supongan una alteración de dichos planes.
  • Vinculación directa de sus determinaciones al instrumento de ordenación urbanística municipal o de los municipios afectados, que deberán incorporarlas mediante su innovación.

En esta línea, la aprobación por la Administración de la Junta de Andalucía de los estudios, planes, proyectos objeto de declaración de interés autonómico o, en su caso, del Proyecto de Interés Autonómico, comporta:

  • La declaración de la utilidad pública y la necesidad de urgente ocupación a los efectos de la expropiación forzosa de los terrenos necesarios para las conexiones a las redes generales.
  • La legitimación inmediata de su ejecución, siendo sus determinaciones directamente aplicables, salvo que se requiera desarrollo urbanístico mediante Proyecto de Actuación Autonómico.
  • Los plazos para el otorgamiento de las licencias y autorizaciones, o en su caso declaraciones responsables, que resulten preceptivas para la ejecución y puesta en funcionamiento de las actuaciones se reducen a la mitad.

En una situación de incertidumbre económica como la que vivimos, es imprescindible profundizar en estos mecanismos de colaboración que coadyuven a impulsar iniciativas empresariales y a canalizar adecuadamente los fondos del programa Next Generation con los que la UE pretende paliar los efectos derivados de la emergencia sanitaria provocada por la COVID-19.

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