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02/12/2022. 07:55:17

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Las nuevas Agencias Tributarias autonómicas

catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Cantabria

Juan Enrique Varona

El aumento de las competencias tributarias de las CC.AA. está conduciendo a un replanteamiento sobre el modo en que las Administraciones Tributarias autonómicas deben estructurarse. Son ya varios los entes autonómicos que han optado por el modelo de Agencia tributaria, por considerar que es el que de forma más eficiente puede gestionar sus recursos. El autor analiza este tipo de Administración instrumental a la luz de los nuevos retos que las CC.AA. deben asumir.

Juan Enrique Varona

Es indudable que conforme las Comunidades Autónomas han asumido más competencias, también han tenido que recibir mayores recursos financieros para poderlas ejercer. El desarrollo autonómico ha alcanzado cotas muy elevadas en la actualidad, y como competencia y financiación van muy unidas, no es extraño que los entes autonómicos gestionen un importante volumen del total de los ingresos y de los gastos públicos que se realizan en su territorio.

Este progresivo aumento de medios financieros ha llevado a las Comunidades Autónomas a plantearse si la estructura tradicional de su Administración tributaria es la más idónea para gestionar los distintos recursos que tiene asignados o si, por el contrario, habría que acudir a otra fórmula menos rígida y más flexible, articulada mediante la creación de un ente instrumental que permitiese aplicar los tributos con mayor eficiencia y con el máximo respeto a las garantías de los contribuyentes. Este ente público debería ostentar facultades para desempeñar potestades públicas, absolutamente imprescindibles en las funciones de aplicación de los tributos, y al mismo tiempo poseer la suficiente independencia y autonomía para ser más operativo en el ejercicio de sus actividades. La necesidad de ejercitar de modo ordinario potestades públicas haría inadecuada la figura de la entidad pública empresarial, y la demandada autonomía no podría lograrse a través del organismo autónomo, que también resultaría inidóneo. Rechazadas estas dos clases de organismos públicos, es la Agencia el tipo de ente público que parece amoldarse mejor a las particularidades que presenta la gestión tributaria; de ahí que esté siendo el modelo jurídico adoptado por algunas Comunidades Autónomas para ejercer sus funciones fiscales. No es extraño que, desde hace ya bastantes años, el Estado encomendara buena parte de la gestión de sus tributos a la Agencia Estatal de Administración Tributaria; ni tampoco que esta clase de entes esté llamada a ocupar cada vez mayor protagonismo en la vida pública española, como así se extrae de la Ley 28/2006, de 18 de julio, que, con carácter general, regula estos entes en el ámbito estatal, y que está sirviendo de paradigma en el que se inspiran las Comunidades Autónomas para configurar sus propias Agencias tributarias.

Debe destacarse que la existencia de estas Agencias no prejuzga un determinado modelo de financiación autonómica, ni presupone mayores competencias fiscales en los entes autonómicos; se trata simplemente de instrumentos personificados para poder organizar mejor las funciones tributarias -sean mayores o menores- que tales Administraciones tienen encomendadas. En consecuencia, la aparición de estos entes no debe sembrar la alarma, ya que, en sí misma, no implica necesariamente la asunción de mayores competencias autonómicas en materia tributaria; si este evento tiene lugar, será con independencia de la creación de estas Agencias.

Las Agencias tributarias autonómicas son entes de Derecho público, dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios, con facultades para ejercer potestades administrativas y cuya principal actividad consiste en la aplicación de los tributos y de determinados recursos económicos gestionados por la Comunidad Autónoma. Para desempeñar con eficiencia estas tares, las Agencias reclaman mayor grado de autonomía en su gestión, lo cual, en esencia, se traduce en mayores competencias en materia presupuestaria y de personal. Como contrapartida a la referida autonomía, se refuerzan los mecanismos de control, que pivotan especialmente sobre el contrato de gestión, la evaluación de resultados y la responsabilidad de los gestores en caso de incumplimiento de los objetivos.

En el ámbito orgánico, destacan los órganos de gobierno y el órgano ejecutivo. Dentro del primer grupo aparecen el presidente, que en algunas CC.AA. es el titular de la Consejería de Economía y Hacienda, y el Consejo Rector, que es el órgano de gobierno de carácter colegial con importantes funciones de planificación. Dentro del Consejo Rector se puede crear una comisión de control, con el objeto de reforzar la fiscalización de las funciones ejercidas por la Agencia. El órgano ejecutivo por excelencia es el director, que ejerce la dirección y gestión ordinaria de la Agencia. Además, dentro del amplio margen de libertad que poseen las Comunidades Autónomas para organizar su propia Administración, cabe incluir algún otro tipo de órgano, ya sea una vicepresidencia, como órgano adicional de gobierno, ya sea un comité ejecutivo, como órgano de apoyo al director.

Precisamente por la mayor eficiencia que con la constitución de estos entes se pretende conseguir, cobra especial relevancia la programación de objetivos y el seguimiento de su consecución; de ahí que revistan especial protagonismo los planes de acción anual y, sobre todo, el llamado contrato de gestión. A pesar de esta denominación, no se trata de un verdadero contrato, puesto que no estamos ante un acuerdo de voluntades que genere obligaciones cuyo cumplimiento pueda exigirse por la parte afectada o, en su caso, pueda generar una indemnización, sino más bien ante un acuerdo-programa mediante el cual se trazan los objetivos que se deben perseguir durante un periodo de tiempo plurianual, así como los medios que se van a emplear para poder lograrlos. Es tan importante este contrato programa que su propuesta corresponde al Consejo Rector y, con frecuencia, su aprobación se encomienda al Consejo de gobierno de la Comunidad Autónoma.

Aunque hasta ahora sólo se han constituido unas pocas Agencias tributarias autonómicas, son muchas las Comunidades Autónomas que están interesadas en erigir esta clase de entes para gestionar mejor sus recursos tributarios, y es previsible que en pocos meses ya estén aprobadas sus leyes de creación de estas Agencias. Esperemos que esta mayor autonomía y flexibilidad les permita prestar un servicio más eficaz a los contribuyentes, así como desempeñar con mayor eficiencia sus funciones fiscales, y todo ello con exquisita observancia de los derechos y garantías de los ciudadanos.

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