En mi corto periplo como servidor público han sido varias las consultas que he recibido por parte de técnicos de la Administración sobre la correcta interpretación de la potestad discrecional contemplada en el art. 29.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP). Al no haber dado con jurisprudencia clara sobre la aplicación de este precepto, he decidido abordar el estudio del mismo. En estas líneas voy a intentar esbozar lo que, a criterio de este letrado, es la interpretación más respetuosa con el ordenamiento jurídico, haciendo también una propuesta de futuro respecto de hacia dónde entiendo que debería dirigirse la actuación del legislador para una redacción más completa.
El apartado 4 del art. 29 de la LRJSP, en el seno del principio de proporcionalidad de la potestad sancionadora, dispone que “Cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el grado inferior”.
Ante la falta de precisión del precepto transcrito, surgen infinidad de cuestiones que podrían derivar en una tesis doctoral. De todas ellas, la que más me perturba es la siguiente:
¿Qué entiende el legislador por “sanción en el grado inferior”?
A la luz del art. 3.1 del Código Civil, explicaré las tres interpretaciones que, bajo mi humilde punto de vista, se hallan en la pugna:
I.- De una primera lectura del art. 29.4 de la LRJSP podría inferirse que, si concurren los genéricos requisitos que en aquél se citan, el órgano administrativo competente para resolver podrá imponer la sanción prevista para una infracción leve cuando se hubiera cometido una grave o castigar con la penalidad establecida para una infracción grave al que hubiera llevado a cabo una falta muy grave.
En dicho sentido, si tenemos en cuenta que el diccionario de la lengua española define grado como “cada uno de los diversos estados o niveles que, en relación de menor a mayor puede tener algo” y que las distintas legislaciones sectoriales prevén las sanciones atendiendo a la gravedad de la infracción (en consonancia con lo dispuesto en el art. 29.3 de la LRJSP), según esta exégesis, estos intervalos punitivos corresponderían a los grados que menciona el precepto objeto de análisis.
A mayor abundamiento, si bien el art. 131 de la derogada Ley 30/1992 no contaba con un apartado análogo al cuarto del art. 29 de la LRJSP, el también sin efecto Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora sí albergaba un artículo de contenido casi equivalente. Así, el art. 4.3 de esta disposición reglamentaria decía que “En defecto de regulación específica establecida en la norma correspondiente, cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en su grado mínimo”. Como se puede atisbar, el hecho de que el legislador sustituyera el vocablo “mínimo” de este precepto por “inferior” del vigente art. 29.4 de la LRJSP, reforzaría esta primera interpretación, mucho más beneficiosa para el administrado que la que se expondrá a continuación.
II.- Del examen del precepto comentado, también se podría concluir que con el uso de la palabra “grado” se está aludiendo al grado mínimo, medio y máximo que recogen muchas disposiciones sancionadoras sectoriales (para ejemplificar esta subdivisión, puede tomarse como referencia el art. 39.1 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, tan en boca de todos en los tiempos de Covid-19 que nos ha tocado vivir).
A favor de esta tesis, es de justicia destacar que estas normas utilizan el término “grado” sólo en estos supuestos. Además, el art. 27.3 de la LRJSP establece que “Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes”.
Según esta interpretación, la aplicación del art. 29.4 de la LRJSP no distaría mucho de la del derogado art. 4.3 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora.
Para más inri, mientras que el art. 27.1 de la LRJSP sí impone la obligación de clasificar las infracciones en leves, graves y muy graves, dicho precepto no hace lo propio en su apartado segundo con las sanciones. Así, el art. 27.2 de la LRJSP se limita a disponer que “Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley”.
No obstante, de ser esta la interpretación correcta del art. 29.4 de la LRJSP, sería absolutamente prescindible su existencia si atendemos a la jurisprudencia que concluye que la falta de motivación de la proporcionalidad de la sanción se ha de traducir en sede jurisdiccional en su reducción al mínimo.
Además, la clasificación en grados (mínimo, medio y máximo) no existe en todas las legislaciones sectoriales, a diferencia de la comentada en el expositivo I.
III.- En último lugar tenemos la interpretación maximalista, es decir, la que consideraría que el último inciso del art. 29.4 de la LRJSP está comprendiendo todo tipo de graduación prevista normativamente (abarcando tanto la interpretación I como la II). Esta tesis, según mi parecer, debe descartarse de plano al atentar, a todas luces, contra la voluntad del legislador.
Para la redacción del presente artículo, como he adelantado en el exordio, no he podido hallar jurisprudencia que me saque de dudas sobre cuál es la interpretación correcta. Es lógico si tenemos en cuenta que nos hallamos ante una potestad discrecional difícilmente controlable en sede jurisdiccional pero, sobre todo, porque nadie recurrirá en vía judicial el uso de un precepto favorable para el sujeto sancionado como es el art. 29.4 de la LRJSP.
Por consiguiente, voy a dar mi humilde opinión sobre este precepto e, incluso, me voy a atrever a proponer una reforma legislativa.
Si atendemos al marco jurídico existente, considero que la interpretación II debería prevalecer sobre la I (sin perjuicio de la crítica normativa que, a posteriori, llevaré a cabo).
Ello es así no porque sea la segunda tesis más acorde terminológicamente con el propio contenido de la LRJSP, sino porque es más inocua que la primera.
En efecto, pienso que el hecho de permitir a la Administración imponer la sanción prevista para una infracción leve cuando se hubiere cometido una grave o la sanción contemplada para una falta grave al que hubiera llevado a cabo una infracción muy grave bajo el subterfugio de que “lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes”, conculca muchos de los principios generales de derecho que vertebran nuestro ordenamiento (como el de seguridad jurídica, igualdad, legalidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos).
Una cosa es que normativamente se permita a la Administración graduar una sanción dentro de una horquilla punitiva bien delimitada atendiendo a las circunstancias concurrentes y otra muy distinta es que se habilite al poder ejecutivo para imponer sanciones más leves a las previstas ordinariamente sin unos parámetros nítidamente circunscritos (aunque sea en beneficio del administrado).
Teniendo en cuenta que el derecho penal y el administrativo sancionador se nutren del mismo cordón umbilical (con ciertas particularidades) y aprovechando las dudas interpretativas que genera el art. 29.4 de la LRJSP, creo que sería conveniente una remodelación del principio de proporcionalidad previsto en dicho precepto.
En la actualidad, el art. 29.3 de la LRJSP se limita a indicar lo siguiente:
“En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. La graduación de la sanción considerará especialmente los siguientes criterios:
a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
c) La naturaleza de los perjuicios causados.
d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa”.
Sin perjuicio del desarrollo normativo que efectúan las distintas leyes sancionadoras sectoriales (en mayor o menor medida), considero absolutamente insuficiente el fragmento que se acaba de transcribir. Basta una mera comparativa de este precepto con los veintiún artículos que el Código Penal destina a la aplicación de las penas para evidenciar lo anterior.
Por ello, con el exclusivo fin de que la proporcionalidad se traduzca en un derecho del administrado y no en una potestad discrecional amplísima de difícil control en sede jurisdiccional, grosso modo, para una correcta imposición de las sanciones, en la LRJSP:
1º.- Suprimiría el art. 29.4 de dicho texto normativo en su redacción vigente.
2º.- Debido a la diversidad existente en las distintas legislaciones sectoriales, incluiría una única clasificación de las sanciones. Así como la LRJSP sí clasifica las infracciones, no hace lo propio con las sanciones. Es decir, no existe un precepto equivalente al art. 33 del Código Penal.
3º.- Incorporaría una catalogación de los atenuantes, agravantes y circunstancias mixtas comunes a todo ilícito administrativo (incluyendo la capacidad económica del sujeto sancionado). Evidentemente, las distintas normas sancionadoras sectoriales podrían ampliar estos condicionantes atendiendo a las particularidades del tipo. Un buen ejemplo es el art. 184 de la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balears.
4º.- Para las infracciones administrativas dolosas de carácter grave o muy grave, añadiría las pertinentes reglas de aplicación de los atenuantes y agravantes (en similares términos a los estipulados en el art. 66 del Código Penal y siempre teniendo en cuenta las singularidades del régimen administrativo sancionador).
En definitiva, a través de una disposición legal de carácter estatal que tiene por objeto regular los principios de la potestad sancionadora (es decir, la LRJSP), considero recomendable uniformar y detallar las reglas para la imposición de las sanciones con el objeto de salvaguardar los derechos del administrado.
No obstante, mientras el art. 29.4 de la LRJSP siga manteniendo su redacción actual, pienso que debería optarse por la interpretación II al ser la más respetuosa con los principios vertebradores del ordenamiento jurídico que deben guiar la actuación administrativa.
