Hallazgos arqueológicos: ¿debe el propietario de la finca soportar exclusivamente las limitaciones al aprovechamiento del suelo si contaba con licencia de obras?

• Supuesto de hecho

  Una vez finalizada la excavación, que evidenció la existencia de restos arqueológicos de interés, y, previos los pertinentes informes, se dictó resolución del Director General de Patrimonio Cultural de la Junta de Galicia que imponía las siguientes obligaciones:

  a) De conservación “in situ” de los restos arqueológicos descubiertos.

  b) Los proyectos constructivos para los que se habían otorgado las licencias deberían contemplar soluciones técnicas y medidas protectoras que garanticen la conservación “in situ” de tales hallazgos.

  c) La adopción de medidas de protección adecuada para evitar la degradación de los restos.

  A tenor de los hechos la empresa afectada presentó reclamación de responsabilidad patrimonial desdoblada en los siguientes conceptos:

  1º) Valor de los solares y perjuicios derivados de la imposibilidad de ejecutar los proyectos de construcción por pérdida sobrevenida del aprovechamiento urbanístico, incluyendo el valor residual estático de suelo, el lucro cesante y los gastos inherentes a la obra ya desembolsados.

  2º) Perjuicios derivados de la paralización de las obras.

  La sentencia impugnada determinó que los daños y perjuicios por los que se reclama no son antijurídicos porque el titular de la obra tiene el deber jurídico de soportarlo, lo cual impide la declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración.

• Criterio o «ratio decidendi»

  Para la Sala la cuestión nuclear es analizar si la empresa propietaria tiene el deber jurídico de soportar las limitaciones al aprovechamiento del suelo impuestas por los hallazgos arqueológicos. Limitaciones en beneficio de ese patrimonio histórico, y, se entiende, de toda la colectividad.

  Antes de entrar en la solución del conflicto conviene recordar varias cuestiones de índole general.

  El contenido del derecho de propiedad viene determinado por la propiedad del suelo, y, en concreto, el derecho a edificar se materializa con la licencia urbanística, patrimonializándose en ese momento, con las consecuencias indemnizatorias que ello comporta. Antes del otorgamiento de licencia existe una mera expectativa, un simple derecho a solicitarla, pero cualquier cambio normativo o de otra naturaleza que impida su otorgamiento, y, por consiguiente, la materialización del aprovechamiento que hasta ese momento pueda ostentar el suelo, no da derecho a ningún tipo de indemnización. La licencia, sin embargo, incorpora al patrimonio de su titular el derecho a edificarlo en los términos en ella autorizado y dentro del plazo de caducidad otorgado.

  En este caso, la recurrente tenía las pertinentes licencias cuando se descubrieron los primeros vestigios arqueológicos con ocasión del movimiento de tierras en el solar de al lado, también de su propiedad, por ello la imposibilidad de ejecutar los proyectos, sin otra solución alternativa, comporta la privación del derecho a edificar los dos edificios autorizados por las licencias.

  ¿Debe soportar exclusivamente el propietario del suelo el daño que a él en concreto le produce esa protección en interés y beneficio de la colectividad?

  No lo parece, así que, hay que analizar la extensión y conceptos indemnizatorios a los que tiene derecho la recurrente. Para ello hay que tener presente un dato esencial, esto es, en ningún momento se iniciaron las obras de construcción y el reembolso de los gastos del proyecto de excavación a que fue requerida para determinar la posible existencia de restos arqueológicos han sido objeto de otra reclamación.

  La recurrente reclamó, en primer término, el valor del suelo tasado, con los parámetros urbanísticos aplicados a los proyectos para los que se otorgaron las licencias y que, precisamente, como consecuencia de la necesidad de mantener “in situ” los hallazgos arqueológicos, no solo no pueden ejecutarse, sino que hace inviable cualquier otra alternativa de similares características. La Sala rechaza está pretensión porque cuando se impuso tal limitación no se había efectuado ninguna edificación, sin que, por tanto, tuviera consolidado derecho alguno a lo "virtualmente" edificado. El único supuesto en el que cabría una indemnización parte de la base de que haya algo edificado. Además, una cosa es que no puedan construirse los edificios proyectados u otros similares, y otra que el solar carezca de todo tipo de aprovechamiento urbanístico, manteniéndose la propiedad del suelo.

  La indemnización solo puede compensar la pérdida de aprovechamiento que se ha producido como consecuencia de la obligación de mantener “in situ” los hallazgos arqueológicos. Y esto aún está por determinar. Habrá que hacerlo mediante una fórmula donde el montante del daño indemnizable (la privación del aprovechamiento urbanístico patrimonializado) sea el que resulte de restar al precio de adquisición de ambos solares, el valor que dicho suelo hubiera tenido en el momento de la adquisición de contar con las limitaciones impuestas por la resolución. Y a esa cantidad hay que sumar el interés legal desde la fecha en que se presentó la reclamación de responsabilidad patrimonial. La segunda partida indemnizatoria que se postula viene referida al lucro cesante o beneficio previsto con la promoción. Lo que pretende que se indemnice es una mera expectativa respecto de unos proyectos urbanísticos que no llegaron a iniciarse. Tampoco lo acepta la Sala.

  La tercera partida tiene que ver con el reembolso de los gastos de los dos proyectos, de las licencias y de publicidad de las promociones. Al devenir inútiles ante la imposibilidad de ejecutar los proyectos como consecuencia de la obligación de mantener "in situ" los hallazgos, sí son indemnizables.

• Documentos relacionados

  Jurisprudencia asociada:
  • STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4), de 15 diciembre 2010 (RJ 2011, 292), sobre la pérdida del aprovechamiento urbanístico.
  Normativa aplicada:
  • Ley 8/1995, de 30 octubre, de Patrimonio Cultural de Galicia (LG 1995, 309)
  • Art. 24 del TRLS/2008 (RCL 2008, 1260)

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