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El Tratado de Lisboa: Tres consideraciones sobre un espacio común de libertad, seguridad y justicia

Juan Carlos da Silva Ochoa, Magistrado.

Toda reforma de los Tratados está llamada a ser polémica; pero en pocas ocasiones tanto como la del Tratado de Lisboa. Es comprensible: llega después de ese experimento tan audaz como fallido que fue la Constitución Europea (al menos en la idea que de la misma se hizo la opinión pública –menos audaz si se examina desapasionadamente su contenido), y en un momento en que la Unión tiene la estructura y composición más complejas de su historia. Se ha señalado que la esencia de la novedad del Tratado está en la regulación del ELSJ. Sobre esto se proponen tres reflexiones.

Plano detalle de un bordado con la palabra

En primer lugar, la innovación fundamental (junto con la consolidación de normas en materia de seguridad y justicia, y el aumento de las competencias del Tribunal de Justicia y de otras instituciones), en la generalización del método comunitario (iniciativa legislativa de la Comisión, participación del Parlamento y decisión del Consejo por mayoría). Pero si se examinan con detalle cuáles son las excepciones a esta regla general, es fácil llegar a la conclusión de que nada sustancial ha cambiado en el ELSJ. La arquitectura de pilares desaparece sólo nominalmente, y se abren vías para crear espacios no comunes de seguridad y justicia.

En segundo lugar, el TL concede valor normativo a la Carta de Derechos Fundamentales. El Tribunal de Justicia ya venía refiriéndose a ella como elemento motivador de sus resoluciones. La gran novedad es que a partir de ahora va a ser una norma por cuya vigencia corresponde velar al Juez nacional, que es el juez natural del derecho de la Unión, en el que la Carta queda ya claramente inserta. De este modo, van a coexistir dos parámetros de validez constitucional de las normas: la Carta y los catálogos nacionales de derechos fundamentales. El Juez nacional tiene que desarrollar un criterio que le permita discernir cuál debe aplicar en cada caso. Finalmente, a cada catálogo de derechos corresponde una instancia definidora de su contenido y extensión. Según se trate de una norma de matriz europea o de matriz nacional, el Tribunal de Justicia y el Tribunal Constitucional retienen la competencia para establecer con perfecta autonomía el contenido y extensión de cada derecho fundamental, lo que implica un riesgo para la coherencia de ciertos sectores del ordenamiento jurídico, especialmente en las materias propias del ELSJ.

Toda innovación en el ámbito del Derecho originario parece estar  llamada a provocar reacciones encontradas entre los comentaristas; el Tratado de Lisboa de 2007 (TL) no podía escapar a la regla. Lo llamativo es la distancia que separa las conclusiones en este caso. Para unos es la salvación de un proyecto constituyente que naufragó por la incomprensión de unos destinatarios tan afortunados como ingratos; para otros, la confirmación de que el rey, a fin de cuentas, sigue desnudo.   Para no perdernos en el menudeo, vayan algunas firmas de peso como ejemplo.

Antonio REMIRO ha resumido de la siguiente manera el estado de la cuestión: "En los años fundacionales de las Comunidades Europeas, los federalistas estaban ansiosos por plasmar los Estados Unidos de Europa, pero de acuerdo con un cálculo realista aceptaron el enfoque de los funcionalistas, que proponían una aproximación gradual a dicho objetivo, partiendo de una integración progresiva de sectores económicos, para saltar de ahí a la integración de otros sectores y acabar en la unificación política. Cabe preguntarse, sin embargo, si el paso del tiempo no sólo ha roto la alianza entre el objetivo perseguido y el método para lograrlo, sino que ha desdibujado el objetivo mismo, golpeado por añadidura por las ampliaciones sucesivas de las Comunidades, de la Unión"[1]. Y ello porque "la Unión no irá más allá si no es por la senda de la cooperación intergubernamental (…) mensaje que seguramente estaba presente en la Constitución, pero escamoteado gracias al uso de una terminología hasta cierto punto audaz"[2], entre otras cosas porque la ampliación masiva del 2004 "ahora es irremediable y ha determinado una drástica limitación de los objetivos más ambiciosos del proyecto Europa, cuyo respaldo es claramente minoritario entre los Estados miembros, pero también entre los ciudadanos de la mayor parte de esos Estados"; se trata de "un proyecto que ha agotado su camino (…), abandonada la profundización en formación cerrada"[3].

En el otro polo, Jürgen SCHWARZE considera que el Tratado de Lisboa realiza una reforma de los Tratados digna de aprecio, pues "alcanza el objetivo que debe cumplir: adaptar y reformar los tratados de manera que la Unión Europea siga siendo capaz de actuar con su dimensión actual después de la gran ampliación a los Estados de la Europa central y oriental. Al mismo tiempo el Tratado de Lisboa aporta un progreso claro en la realización de los principios democráticos a escala de la Unión Europea, notablemente en lo que se refiere a la garantía de los derechos fundamentales en la Unión"[4]; por tanto, "el tratado aporta un progreso pragmático a la Unión Europea"[5].

Ante este panorama, es significativo el título ("Winning Minds, Not Hearts") que Michael DOUGAN ha puesto a uno de los más sensatos comentarios del TL publicados hasta la fecha[6]; la reforma puede parecer razonable, pero se revela incapaz de suscitar el entusiasmo. "Sería tentador decir del Tratado de Lisboa de 2007: bien está lo que bien acaba. Si no fuera porque, por supuesto, no todo está bien, y las cosas están lejos de haber acabado"[7].

La valoración del Tratado parece, en consecuencia, estar considerablemente abierta. Como quiera que el núcleo de la reforma se sitúa en el ámbito del llamado "espacio de libertad, seguridad y justicia"  (ELSJ), lo que sigue pretende ofrecer elementos de reflexión para que el lector llegue a formar su propia opinión.

N de la R. Para poder leer el artículo completo: REVISTA UNIÓN EUROPEA ARANZADI, Núm. 10, octubre 2009, año XXXV



[1] Antonio REMIRO BROTONS, "Pretéritos futuros y futuro pretérito de la Unión Europea", RDCE, nº 29, Madrid, enero/abril 2008, p. 46.

[2] Ibidem, p. 44.

[3] Ibidem, p. 45.

[4] Jürgen SCHWARZE, "Le traité de Lisbonne; quelques remarques d'un observateur allemand", Revue du Marché commun et de l'Union européenne, nº 518, mai 2008, p. 281 

[5] Ibidem, p. 282.

[6] Michael DOUGAN, "The Treaty of Lisbon 2007: Winning Minds, Not Hearts", Common Market Law Review, nº 45, 2008, pp. 617 a 703.

[7] Ibidem, p. 617

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