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04/10/2022. 11:55:14

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Bienes públicos: concesiones demaniales y explotación de bienes patrimoniales. Unificación de criterios y plazos

Director Departamento Derecho Público GVA Gómez-Villares & Atencia Abogados

Las Administraciones Públicas integran en su patrimonio tanto bienes demaniales como patrimoniales, diferenciándose en que los primeros se encuentran afectados al uso general o al servicio público, y los segundos, no. No obstante, tanto unos como otros han de ser gestionados y administrados con criterios de eficacia, eficiencia y rentabilidad, tal y como demanda el interés general que ex lege debe defender toda Administración pública.

Ocurre, sin embargo, que pese al loable intento de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas de posibilitar la articulación de una política patrimonial integral, que permitiese superar el fraccionamiento de los sistemas de administración de los bienes públicos, todavía asistimos a una dispersión de regímenes según los sectores de actuación, ya sea por materias (aguas, costas, minas etc.), ya sea por la concreta Administración pública que tenga atribuida la competencia específica de que se trate, dispersión que se hace patente en ambos tipos de bienes.

Cualquier ciudadano ha sufrido la diferente valoración que un mismo bien puede tener según a qué efectos se haya realizado la misma (un mismo bien puede, por ejemplo, tener un valor catastral que es distinto del valor de mercado o del “valor real” comprobado por la Administración a efectos tributarios, como distinto es el precio que ese ciudadano ha podido pagar por su adquisición[1]).

Pues bien, otro tanto ocurre con los bienes públicos si se tiene en cuenta que, por ejemplo, las concesiones y autorizaciones sobre bienes demaniales se rigen con carácter prevalente por la legislación especial reguladora de las mismas, entrando en aplicación la citada Ley 33/2003, que tiene esa vocación uniformadora, sólo en caso de insuficiencia de aquellas.

El único remedio o freno a tanta dispersión viene dado por el carácter básico que la Disposición final segunda, apartado 5 de la Ley 33/2003 atribuye a los preceptos de la misma allí identificados, de modo que los así declarados han de ser respetados por cualquiera que sea la Administración pública actuante. Así, ello permite que el plazo máximo de 99 años previsto en la legislación de régimen local para el otorgamiento de una concesión demanial por una Administración de dicho carácter (artículo 79 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio), se vea reducido a 75 años por mor de la aplicación directa del artículo 93.3 de la Ley 33/2003, dado su carácter básico según lo expuesto. En materia de costas el plazo se encontraba reducido a 30 años desde la entrada en vigor de la vigente Ley de Costas de 1988, y luego fue ampliado a 75 años, a fin de reactivar la economía, por la reforma operada en la misma por la Ley 2/1013, de 29 de mayo. Si se trata de concesiones portuarias, hasta fechas relativamente recientes estaban restringidas a 35 años, y en la actualidad, a partir de 2015 llegan a un máximo de 50 años y sólo muy excepcionalmente, bajo el cumplimiento de unos requisitos muy estrictos y severos con inversiones muy cuantiosas, se podría llegar a un máximo de 75 años.

En cuanto a los bienes patrimoniales, su explotación puede llevarse a cabo por cualquier negocio jurídico típico o atípico, aunque es usual el arrendamiento. En todo caso, dicho negocio encuentra un tope máximo de duración de 20 años, incluidas las prórrogas, aunque no por el carácter básico del artículo 106.3 de la Ley 33/2003 que establece dicho plazo máximo, que no lo tiene, sino por cuanto al no contener regla específica la legislación local, habrá de aplicarse supletoriamente ese artículo 106.3 de la Ley 33/2003.

Si a todo lo anterior añadimos que hay previsiones específicas sobre el régimen patrimonial de los órganos constitucionales del Estado, de la Seguridad Social o del Patrimonio Nacional, por citar solo unos ejemplos, la dispersión se hace aún mayor. Precisamente en materia de Seguridad Social, donde rige supletoriamente la Ley 33/2003, y con carácter preferente el Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015 de 30 de octubre (artículos 103 a 108), si se trata de la enajenación de un inmueble (evidentemente patrimonial, pues si no, no podría ser enajenado), aparte de contemplarse excepcionalmente la adjudicación directa bajo circunstancias muy concretas, al igual que en el régimen general, se contempla como forma ordinaria de enajenación la subasta pública, omitiéndose cualquier referencia al concurso, procedimiento este último que sí se contempla en el artículo 137.3 de la Ley 33/2003 y que permite enajenar a través de dicho procedimiento los bienes respecto de los que se haya tomado en consideración criterios que, por su conexión con las directrices de políticas públicas específicas, puedan determinar que su venta coadyuve sustantivamente a su implementación. Sin embargo, se plantea la diatriba de si esa omisión del concurso ha sido voluntaria con intención de que no quepa su aplicación, o si, por el contrario, la falta de mención específica del concurso como procedimiento de enajenación en la legislación del Patrimonio de la Seguridad Social, determina que sí se pueda aplicar el concurso por la vía de la supletoriedad (la Disposición adicional tercera de la Ley 33/2013 prevé la aplicación supletoria de la misma al Patrimonio de la Seguridad Social).

Es por ello que se hace preciso ahondar más en la vía uniformadora en materia de gestión patrimonial de bienes públicos iniciada por la Ley 33/2003, procurando de esta manera una mayor seguridad jurídica que, sin duda, los ciudadanos agradecerán.


[1] Esta circunstancia hace bueno el viejo adagio «Es de necios confundir valor y precio«.

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