La libre designación es un sistema de provisión que siempre ha disfrutado de una enorme discrecionalidad para su utilización, tanto es así que coloquialmente se conoce como “nombramiento a dedo”. Desde luego atrás quedaron los tiempos de los “cesantes” que describía Benito Pérez Galdós y personificaba en el señor Villaamil en su obra Miau, cesado fulminantemente apenas unos días antes de generar el derecho a pensión. El Estado de Derecho exige unos requisitos que han ido cristalizando en la normativa y jurisprudencia que en lo que se refiere a la motivación del cese trataremos de resumir en este breve artículo.
Normativamente la libre designación se define como la apreciación discrecional por el órgano competente de la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto (art. 80.1 EBEP). A la inversa el cese requerirá un razonamiento similar en el que se justifique la apreciación del cambio de circunstancias sobre la idoneidad del funcionario nombrado.
En los últimos años, el legislador y sobre todo los órganos judiciales han ido objetivando la actuación de las Administraciones Públicas para usar dicha figura y han establecido límites, entre otras cuestiones a la ausencia o parca motivación de los ceses.
El legislador restringió las posibilidades de emplearlo como sistema de provisión generalizado pues para eso estaba el concurso de méritos, tampoco cabía utilizarlo para cualquier plaza prevista en la relación de puestos de trabajo, se hace necesario que la plaza cuya forma de cobertura sea la libre designación tenga ciertos requisitos (deben concurrir elementos de especial responsabilidad y confianza).
También han llegado las decisiones judiciales a los procedimientos por los que se realiza la libre designación y la motivación del nombramiento de un candidato, que deben iniciarse por convocatoria pública cumpliendo unos requisitos mínimos (como la emisión de informes preceptivos, resolución etc.).
Uno de los últimos aspectos en los que han entrado los tribunales ha sido la motivación de los ceses de funcionarios en los puestos de libre designación a medida que se planteaban cada vez más recursos contra dichos ceses, fundados precisamente en dicha ausencia de motivación.
Los ceses de los funcionarios en libre designación son, de forma indubitada, actos administrativos que se dictan en el ejercicio de potestades discrecionales y por consiguiente no están exentos de la exigencia general de motivación. Precisamente dicha discrecionalidad exige mayor motivación en esa suerte de elementos reglados que concurren para la determinación de la decisión administrativa. La actuación discrecional conlleva que se expliquen de manera suficiente las razones por las que se adopta una decisión y no otra.
La jurisprudencia ya no admite la mera referencia que exigía el artículo 58.1 del Reglamento General de ingreso de personal al servicio de la Administración General del Estado de 1995: “La motivación de esta resolución (del cese) se referirá a la competencia para adoptarla”. Como se verá este es únicamente un requisito formal que debe quedar acreditado junto con otros muchos.
Ciertamente el funcionario que ocupa un puesto de libre designación no se encuentra cubierto por la inamovilidad en el cargo que le otorga el concurso o el primer destino, pero tampoco la mera pérdida de confianza se reputa como razonamiento suficiente para justificar un cese de un funcionario nombrado en libre designación, al menos por sí sola. No se reputa suficiente para motivar un cese, por ejemplo, la mera mención al “menoscabo de la confianza profesional, sobre la base de que las aptitudes y competencias concurrentes en la interesada no son las más adecuadas actualmente” [STS 20 de abril de 2021 (rec.7137/2018)]. Lo que podría ser válido para el personal eventual _llamado a desempeñar funciones de estricta confianza de la autoridad que le designa_, como serían razones de pérdida de confianza, no lo es para los funcionarios que ocupan puestos que figuran en la relación de puesto de trabajo para su cobertura por el sistema de libre designación, precisamente debido a razones de especial responsabilidad y confianza, y cuya adecuación al puesto ha sido puesta de manifiesto en el nombramiento, respondiendo a razones de interés público.
La motivación de los ceses de funcionarios en libre designación, como actos dictados en el ejercicio de potestades discrecionales que son, deberá apreciarse caso por caso, pero requiere la concurrencia de una serie de requisitos:
Debe ser expresa, clara y comprensible, señalando las razones por las que debe ser cesado quien ocupaba un puesto como funcionario nombrado por el sistema de libre designación.
La motivación debe ser suficiente para permitir que el destinatario comprenda los motivos del cese, pueda impugnar las razones sobre las que se sustenta, y los órganos jurisdiccionales puedan realizar su posterior el control jurisdiccional. No explicitar los motivos podría suponer una causa de indefensión para el interesado y en último lugar de nulidad de la resolución.
Los parámetros bajo los que se analiza la justificación del cese han sido analizados por reciente jurisprudencia (SSTS 19 de septiembre y 15 de noviembre 2019) y podrán ser aplicados casuísticamente, considerando las circunstancias particulares que concurran:
1º El funcionario de carrera que desempeña un puesto clasificado como de libre designación tiene un mero interés en su permanencia, no un derecho a la inamovilidad. Las condiciones subjetivas u objetivas, tenidas en cuenta para la designación, pueden haber desaparecido o cambiado, y quien designó al funcionario puede apreciar esta modificación de las condiciones, teniendo en cuenta el interés general que se satisface desde el desempeño del puesto.
2º El cese debe cumplir con las condiciones generales y formales exigibles a los actos jurídicos, igual que el nombramiento.
3º La motivación no puede quedarse en la mera mención del órgano competente ni se exige una motivación propia de la remoción de un puesto adquirido por concurso. Lo que debe incluir la motivación es que las razones de oportunidad, basadas en la confianza e idoneidad apreciada para el puesto y que llevaron a su elección, ya no concurren, o si concurren qué otra circunstancia objetiva determina la pertinencia del cese.
4º Es exigible, señala el Tribunal Supremo, que se explicite evitándose expresiones opacas, estandarizadas, que puedan encubrir una intención patológica por falsa, caprichosa o ajena a los requerimientos del puesto o a las exigencias de idoneidad profesional que llevaron a la elección [Vgr. STS núm. 712/2020, de 9 de junio (rec. 1195/2018)].
En resumen “el contenido del deber de motivación exigible en las resoluciones administrativas que acuerdan el cese de funcionarios públicos en puestos de libre designación consiste en expresar que las razones de oportunidad basadas en la confianza e idoneidad apreciada para el puesto y que llevaron al nombramiento ya no concurren o, si concurren, qué otra circunstancia objetiva determina la pertinencia del cese, sin que sirvan para ello expresiones opacas, estandarizadas o ajenas a los requerimientos del puesto o a las exigencias de idoneidad profesional que llevaron al nombramiento” [Vgr. STS 20 de abril de 2021 (rec.7137/2018)].
Como último elemento, habrá que tener en consideración en cuanto a los efectos de dicha falta de motivación del cese que una resolución judicial que estima la falta de motivación no tienen por qué suponer el regreso del funcionario cesado al puesto, sino que se le motive la razón de su cese y en caso de no estar de acuerdo poder recurrir.
Hemos tratado de resumir en estas líneas algunas de las cuestiones esenciales relacionadas con la motivación de los ceses en libre designación, siendo conscientes de la abundante casuística que existe en la materia y de la dificultad de aplicar las reglas a los supuestos de hechos que se plantean.
