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02/02/2023. 13:28:32

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La controvertida condición de interesado en los expedientes de disciplina urbanística: un problema casuístico

Profesor de Compliance Penal y Seguridad Internacional de la Universidad Loyola. Codirector del Compliance Advisory LAB.

En numerosos departamentos u oficinas de disciplina urbanística de los ayuntamientos se ha venido produciendo una “inquietante” operación que parece no tener otra finalidad que obstaculizar el acceso a la información que se conforma en un procedimiento sancionador.

Dibujo de edificios de colores

A raíz de la pertinente denuncia de la policía local o del servicio de inspección competente, se aprueba el subsiguiente Acuerdo de Iniciación de Expediente Sancionador por la presunta comisión de una infracción urbanística contra los sujetos presuntamente responsables de la misma. En dicho Acuerdo de Iniciación suele reflejarse literalmente como sujetos responsables de la comisión de la infracción a una o varias personas físicas o jurídicas- "en su calidad de promotor" y a la constructora "en su condición de constructor".

Ahora bien, a partir de este trámite procedimental se produce un desmembramiento del expediente, dividiéndose en dos, tres o el número de presuntos responsables existentes. Se trata de una operación carente de sustento legal alguno y considero que no tiene otro objetivo más que impedir el acceso (como efectivamente se produce) de todos los interesados a las pruebas que existen contra ellos, a conocer las alegaciones y pruebas presentadas por todos o el grado desarrollo del procedimiento sancionador que afectan a los demás interesados. Es decir, se produce una manifiesta vulneración del derecho constitucional a la defensa y del derecho de acceso "material" al expediente administrativo. Resulta más que razonable considerar que se está transgrediendo de forma severa el artículo 105 de nuestra Constitución, mandato que toma concreción en el artículo 3 en su apartado 5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LAP, en adelante). Además, existen numerosas disposiciones legales que atribuyen a estos sujetos (promotor, constructor, etc.) la condición de interesado en el procedimiento sancionador, dotándole de reconocimiento legal y garantías en el ejercicio del derecho de acceso a la información obrante en el expediente sancionador. Esa limitación del derecho de acceso a lo largo del iter procesal de los procedimientos sancionadores urbanísticos causa una grave indefensión, por lo que no es ilógico considerar que dichos procedimientos adolecerían de un claro vicio de nulidad.

La Administración parte de una visión tremendamente sesgada de la concepción de interesado, se acoge a una sola concepción de interesado de las diversas modalidades reconocidas en derecho administrativo -y que se encuentran recogidas expresamente en el artículo 31 LAP-. Sin embargo, es evidentemente que todos los sujetos sobre los que pende una sanción en virtud del mismo hecho ostentan la condición de interesado en la vertiente de "inculpado", ya que cualquier resolución sancionadora -o absolutoria- por las obras realizadas, podrían afectar de manera de manera palmaria al resto de sujetos presuntamente responsables. Pues bien, ninguno de estos presupuestos son considerados por la Administración, el derecho de acceso y toma de conocimiento del estado de los demás procedimientos -artificialmente escindidos de un procedimiento que debía desarrollarse de manera única contra todos los sujetos presuntamente responsables- es claramente vetado.

En síntesis, se está transgrediendo las directrices constitucionales y el sentido que el propio legislador otorga al concepto de interesado así como los derechos que ostenta. Pero es más, existe un segundo aspecto que quizás tiene mayor trascendencia en orden a contrastar la ilegalidad de lo narrado y es aquel que deviene de la aplicación directa de los principios del derecho penal que también tutelan en procedimiento administrativo sancionador. Si cupiese duda alguna respecto a la concepción de interesado, a su interpretación en orden a los preceptos ya expuestos y del consecuente derecho de acceso al expediente en el ámbito de derecho administrativo sancionador, es preciso recordar la vigencia en el ámbito administrativo sancionador de los derechos fundamentales y principios penales consagrados en el art. 24 y 25 de la CE. En virtud de ello, resultaría tan ilegal como inverosímil que en un proceso penal donde se encuentran dos o más imputados por unos mismos hechos delictivos (presuntamente cometidos de común acuerdo y en un mismo espacio), ya sea como el mismo o con diferente grado de autoría o participación, no se les impidiese acceder a los autos obrantes en aquello relativo al otro acusado sino que se incoasen dos procedimientos para que el uno no pudiera acceder a las diligencias del otro -la legislación procesal penal garantiza este aspecto en los artículos 300, 16 y 17 LECrim y  únicamente podría vetársele ese derecho en fase de instrucción, cuando mediante resolución motivada y para ese caso concreto se acuerda el secreto de las actuaciones, así lo determina el artículo 302 LECrim-.

En consecuencia, surge el interrogante de cómo actuar ante esta maniobra de la Administración. En primer lugar, se muestra necesario presentar escrito donde se manifieste la discrepancia con la escisión de los procedimientos y se solicite de manera expresa la acumulación de los procesos, con sustento en el artículo 73 LAP. Además de la evidente identidad sustancial o conexidad de los hechos, pueden añadirse a las alegaciones del escrito argumentos que evidencien que mediante la acumulación se garantizan algunos principios del derecho administrativo, como son los principios de economía procesal y transparencia, así como los de existencia de legitimación y contradicción. Sin embargo, el fundamento esencial que debe infundir el escrito es la necesidad de garantizar debidamente el derecho de defensa consagrado constitucionalmente y para que este no se vea restringido deben de dilucidarse y obrar todas las actuaciones en un mismo procedimiento, pues, de ese modo, los sujetos presuntamente responsables podrán tener a su alcance las pruebas y el contenido de las alegaciones de todas las partes. En caso de denegación de la solicitud, debe de reiterarse esta petición e incluirse cuantos recursos (existentes de conformidad con el artículo 107 LAP) se interpongan tanto para denunciar el vicio de nulidad del procedimiento (artículos 62.1a y 63.2 LAP) y evidenciar la indefensión producida, como para garantizar la admisión a trámite de ulterior recurso de amparo.

Cabría integrar como sustento de la indefensión la violación directa de los artículos 79 a 85 de la ley 30/1992 (en particular del artículo 84) y, p.ej. para el caso andaluz ponerlo en relación al art. 66. 1 del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, articulo 196.1 LOUA pues que no se ha respetado el acceso y subsiguiente trámite de alegaciones en los demás procedimientos. Por último, sobre la indebida división de procedimientos e imposibilidad de acceso a todos ellos,  podrían presentarse alegaciones en cualquier momento, al considerarse un claro error o defecto en la tramitación del procedimiento urbanístico sancionador, posibilidad que recoge el artículo 79.2 LAP.

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