Los últimos acontecimientos relativos a las olas de inmigración en Europa han extendido el uso de los términos refugiado, solicitante de asilo e inmigrante, utilizados en ocasiones de forma equívoca en el debate público. Sin embargo, cada concepto tiene su propio significado jurídico y cada uno se encuentra regulado por una política europea concreta.
Existe especial confusión en los medios de comunicación y en la opinión pública a la hora de referirse a los demandantes de asilo, refugiados e inmigrantes.
Ahora bien, tomando como base el derecho internacional, se puede afirmar que todo demandante de asilo y refugiado es un inmigrante, pero no al revés.
Las primeras bases en esta línea se sentaron en los Convenios de Ginebra (1951), concretamente en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados enmendado por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados de 31 de enero de 1967, firmados ambos por 147 Estados.
De acuerdo con esta doctrina, se entiende que un solicitante de asilo es aquella persona que ha demandado asilo al amparo de la citada Convención, basándose en un temor fundado, ya que el retorno a su país supondría una persecución por razones de raza, religión, nacionalidad, ideología política o pertenencia a un grupo social particular. Como solicitante de asilo, dicha persona conserva este estatus hasta que su solicitud sea admitida o rechazada.
Por su parte, el término refugiado define a un demandante de asilo cuya solicitud ha sido aceptada. Pero este concepto se ha visto ampliado en los últimos años en aquellos casos en los que se produce una huida masiva de personas motivada por guerras o desastres naturales (y no particularmente por una persecución a su persona). Estos grupos se consideran "refugiados prima facie", es decir, aquellos que no precisan presentar pruebas sobre las causas que han motivado su salida, dado que, como reconoce la Oficina de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), "no existe, y difícilmente podrá existir, la capacidad de llevar a cabo entrevistas individuales para el reconocimiento de la condición de refugiado a todas las personas que han cruzado la frontera y, normalmente, tampoco es necesario, ya que en tales circunstancias es generalmente evidente la razón por la que han huido".
En este sentido, ACNUR precisa en una nota de 22 de octubre de 2013 sobre el conflicto en Siria, que se reconoce como "refugiado" a cualquier persona que huye de su país, un concepto en el que se engloban perfiles muy específicos (opositores, periodistas, etc.), pero también muy amplios que afectan a buena parte de la población: es el caso de los niños en entornos bélicos, mujeres amenazadas por agresiones sexuales o casadas por la fuerza, integrantes de grupos religiosos o grupos étnicos, así como los partidarios del gobierno, acosados por los rebeldes. Únicamente aquellas personas que hayan cometido actos violentos quedan excluidas de esta disposición.
En cuanto al concepto de inmigrante, éste alude a una persona que ha abandonado su país por medios legales o no legales, para encontrar una vida mejor en un país tercero. Según ACNUR, la mayoría de ellos "han tomado la decisión de trasladarse para obtener mejores oportunidades para ellos y sus familias", motivo por el que también se denominan "inmigrantes económicos".
Una política europea para cada estatus
SOLICITANTES DE ASILO. Según recoge el artículo 78 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), "la Unión desarrollará una política común en materia de asilo, protección subsidiaria y protección temporal destinada a ofrecer un estatuto apropiado a todo nacional de un tercer país que necesite protección internacional y a garantizar el respeto del principio de no devolución".
Para garantizar su cumplimiento, el Tratado permite a la UE tomar medidas conjuntas para definir, entre otras, un estatuto uniforme de asilo válido en toda la UE, así como uno de protección subsidiaria y los criterios a considerar por parte de los Estados miembros. Igualmente, contempla un sistema común en caso de afluencia masiva, la protección temporal de las personas desplazadas, los estándares de acogida o de asociación y cooperación con terceros países para gestionar los flujos de personas que solicitan asilo o una protección subsidiaria o temporal.
De esta forma, la UE trata de armonizar las diferentes legislaciones y marcos jurídicos de los Estados miembros con el fin de que, al menos, se garanticen una serie de normas mínimas comunes. Una armonización marcada, asimismo, por las obligaciones internacionales en materia de asilo, ya que la Unión Europea ha suscrito, entre otros textos internacionales, la Convención de Ginebra de 1951 y el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados de 1967.
Los primeros pasos se dieron en la década de los noventa, con la creación de varios instrumentos normativos que definen, particularmente:
- las garantías mínimas para los procedimientos de asilo(1995);
- la protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas(2001);
- los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable de examinar una solicitud de asilo (Convenio de Dublínde 1990 y Dublín IIen 2003);
- las normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo(2003);
- las condiciones para obtener el estatuto de refugiado y el estatuto de beneficiario de una protección internacional(2004);
- las normas mínimas relativas a los procedimientos de concesión y de retirada del estatuto de refugiado(2005);
Asimismo, la Unión Europea ha creado una Oficina Europea de Apoyo al Asilo para facilitar el intercambio de información y desarrollar la cooperación entre las administraciones de los Estados miembros, además de la puesta en marcha de la línea de financiación de Asilo, Migración e Integración, dotada con un presupuesto de 3.100 millones de euros para el período 2014-2020.
Un segundo avance tuvo lugar en junio de 2013 con la aprobación del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA), dando
lugar a los nuevos textos del "paquete asilo" (Reglamento 603/2013, Reglamento
604/2013, Directiva 2013/32/UE, Directiva 2013/33/UE).
Entre las principales líneas de actuación, se establecen plazos comunes para la tramitación de las solicitudes de asilo, normas más estrictas acerca de la formación del personal en contacto con los solicitantes, al tiempo que se reconoce el derecho del demandante de permanecer en el territorio en caso de apelación, al igual que la concesión de un período adicional para las personas que requieran asistencia especial (por razones de orientación sexual, discapacidad, enfermedad, menores de edad, mujeres embarazadas, víctimas de tortura…).
INMIGRANTES. En el artículo 79 del TFUE, el objetivo de la política común de inmigración es triple. En primer lugar, la gestión eficaz de los flujos migratorios. En segundo término, el trato igualitario de los nacionales de terceros países que residan legalmente en los Estados miembros. Y por último, la prevención y la lucha contra la inmigración ilegal y la trata de seres humanos.
En esta dirección, la UE puede adoptar medidas tales como definir las condiciones de entrada y de estancia; establecer normas para la concesión de visados y permisos de residencia de larga duración o los derechos de nacionales de terceros países que residan legalmente en un Estado miembro; o adoptar las acciones necesarias contra la inmigración, la residencia ilegal y la trata de personas, entre otras, mediante acuerdos de readmisión de inmigrantes ilegales con terceros países.
En cualquier caso, las políticas de inmigración son, en gran parte, responsabilidad de los Estados. Éstos pueden decidir unilateralmente, por ejemplo, desde la regularización de indocumentados o la creación de una política de inmigración selectiva, hasta las cuotas de inmigración. No obstante, la Unión Europea ha publicado una serie de normas y obligaciones dentro del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo (2008) en el que describe las directrices generales para los países de la Unión Europea. De carácter no vinculante, reúne una serie de disposiciones generales acerca de la organización y el control de la inmigración ilegal, los controles fronterizos y la colaboración con los países de origen y de tránsito.
Paralelamente, la Unión Europea ha adoptado una serie de normas para regular la inmigración legal en los Estados miembros, incluyendo, entre otras medidas:
- un modelo uniforme de permiso de residencia;
- la reagrupación familiar;
- el estatuto de residentes de larga duración;
- la entrada con propósito de estudio o investigación;
- la tarjeta azul de la UE para para la entrada y residencia de trabajadores altamente cualificados;
- un permiso único de trabajo;
- un permiso de residencia para las víctimas de la trata de seres humanos.
En cuanto a la lucha contra la inmigración ilegal, la UE también ha legislado en las siguientes áreas:
- las normas y procedimientos comunes para el retorno de los inmigrantes ilegales(la denominada "Directiva retorno"), que prevé un plazo de 7 a 30 días para el retorno voluntario de inmigrantes ilegales (con la posibilidad de recurrir al Fondo para el Retorno), autorizando su retención administrativa por un período de seis meses (hasta dieciocho meses), garantizando su apelación, la asistencia jurídica y la atención médica, y limitando su prohibición de entrada en el territorio de la UE durante 5 años;
- la contratación de residentes ilegales nacionales de terceros países;
- el reconocimiento mutuo de las decisiones de expulsión;
- la organización de vuelos conjuntos para la expulsión de inmigrantes ilegales;
- la cooperación con terceros países y los acuerdos de readmisión.
