En una sentencia que se acaba de hacer pública, el Tribunal Supremo ha declarado la nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 1 de septiembre de 2006, por el que se formula mandato a la entidad pública Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA) para facilitar el ejercicio de las reclamaciones de los pasajeros afectados por la suspensión de actividades en el aeropuerto de Barcelona el día 28 de julio de 2006.
La sección tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha hecho pública la sentencia que anula el Acuerdo del Consejo de Ministros que facilitaba el ejercicio de las reclamaciones de los pasajeros afectados por la suspensión de actividades en el aeropuerto de Barcelona el día 28 de julio de 2006. Atrás quedan las diligencias por delitos contra la seguridad aérea y detención ilegal que abrió la titular del juzgado de instrucción número 1 de El Prat a partir del atestado policial que elaboró la Guardia Civil y de las denuncias presentadas por algunos pasajeros perjudicados por la protesta relativos a un posible delito de detención ilegal, al ser los pasajeros retenidos contra su voluntad en el interior de los aviones el día de la protesta.
El día 28 de julio de 2006 los trabajadores de los servicios de asistencia en tierra de Iberia, en el marco del conflicto laboral que mantenían con la compañía, invadieron las pistas del aeropuerto de Barcelona, circunstancia que provocó la cancelación durante ese día de la práctica totalidad de las operaciones aéreas en dicho aeropuerto.
Aunque a primeras horas de la madrugada del día 29 de julio las pistas ya habían sido puestas en servicio, los sucesos excepcionales derivados de la invasión de pistas causaron graves perjuicios al funcionamiento del aeropuerto de Barcelona y también a un gran número de pasajeros, que se vieron afectados por la cancelación y considerable retraso de numerosos vuelos.
Distintos instrumentos jurídicos internacionales, como el Reglamento CE 261/2004, de 11 de febrero, y el Convenio de Montreal de 28 de mayo de 1999, establecen responsabilidades tarifadas y objetivas a favor de los pasajeros de líneas aéreas que hayan visto cancelados sus vuelos o hayan sufrido la pérdida de sus equipajes y con cargo a las compañías aéreas responsables de tales infracciones contractuales.
Dado que el planteamiento directo de las demandas a las compañías aéreas por los afectados, teniendo en cuenta:
- su número y cuantía global previsible,
- la diferente relación de las compañías con los incidentes;
- y su posible diversa actitud ante las reclamaciones,
podría dar origen a largos y complicados procesos, tanto en los ámbitos propios de las compañías, como, eventualmente, en el judicial, llevó a que el Consejo de Ministros, en uso de la facultad reconocida en el artículo 10 del Estatuto de AENA, aprobado por Real Decreto 905/1991, de 14 de junio, a propuesta de la Ministra de Fomento, acordase que la entidad pública empresarial AENA, adoptaría, en los términos del Acuerdo, medidas adicionales extraordinarias para facilitar el ejercicio de los derechos y acciones que pudieran ostentar los pasajeros. Estas medidas se concretaban en la cesión voluntaria de los derechos y acciones a la entidad pública AENA para su ejercicio ante quien se estime responsable.
Alegaciones de Iberia
La compañía Iberia, a través de su servicio legal, alegó contra dicho Acuerdo la vulneración del principio de legalidad, al carecer el Gobierno de potestad para adoptar el acto, y para imponer a AENA una obligación positiva de hacer o de dar, al margen de la capacidad jurídica del Ente delimitada por sus fines establecidos por el art. 82 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990 por la que se creó el Ente, y en el artículo 1º y 11 del Real Decreto 905/1991, de 14 de junio, por el que se aprueban sus Estatutos, entre los que no se encuentra la actividad impuesta en el Acuerdo del Consejo de Ministros.
Además, añadía, si se admitiera que se ha ejercido una potestad atribuida legalmente, se habría producido desviación de poder al imponerse a AENA una actividad para fines distintos de los establecidos legalmente, y que el organismos jamás habría realizado por propia iniciativa.
Al tratarse de una cesión de créditos y demás derechos incorporales del artículo 1526 del Código Civil en favor de AENA por los pasajeros perjudicados a cambio de 250 euros por cancelación de vuelo 180 euros por pérdida o destrucción de equipaje facturado, según explicitaba el Acuerdo, se está desconociendo lo establecido por normas legales, incluso con rango de Ley, que regulan los límites del patrimonio propio del Ente y de su adquisición de derechos patrimoniales, que han de dirigirse al cumplimiento de sus fines y objeto.
Por otro lado, desde el punto de vista de Iberia, se infringieron las normas sobre competencia y procedimiento establecidas para la adquisición de bienes y derechos, especialmente en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, que exige la realización de actos separables de los órganos competentes de AENA -Consejo de Administración o Director General-, limitándose el acuerdo recurrido a establecer que AENA adoptará las medidas necesarias, habiéndose limitado a publicar un documento formalizado en la página web de oferta de cesión de derechos y acciones poniéndolo a disposición de los pasajeros afectados, sin que se haya hecho por el órgano competente una declaración formal de perfección del contrato, y sin que se hayan cumplido los demás actos preparatorios de procedimiento de contratación administrativa.
Fallo
El Tribunal Supremo, con un voto particular en contra de José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, al que se adhirió Fernando Ledesma Bartret, presidente de la sección, El Gobierno está sometido plenamente, conforme al artículo 103 de la Constitución, a la ley y al derecho. Así también lo expresa el artículo 26.1 de la Ley del Gobierno 50/1997, de 27 de noviembre. Por lo tanto, para superar los márgenes de actuación en el régimen de tutela respecto de AENA, se hubiera requerido una norma de igual rango que la Ley de creación. El Acuerdo supuso, por lo tanto, una derogación singular no autorizada por el ordenamiento jurídico.
Es esto lo que ha ocurrido con el Acuerdo impugnado, conforme a la Sentencia, que pese a su remisión al artículo 10 del Estatuto de AENA, no se corresponde con las funciones de dirección y tutela que la normativa mencionada atribuye al Gobierno excediéndose respecto de las mismas.
Si bien este acto, en su inicio, podría considerarse como un acto directivo válido, en cuanto impone a AENA "adoptar,…, medidas adicionales extraordinarias para facilitar el ejercicio de los derechos y acciones que pudieran ostentar los pasajeros de los vuelos de compañías de transporte aéreo comercial como consecuencia de la paralización de las operaciones del aeropuerto del Barcelona a causa de los incidentes ocurridos el 28 de julio de 2006", se transforma en inválido cuando desciende a establecer en concreto en sus apartados 3º y siguientes las medidas específicas a determinar, que pueden incluso afectar a su patrimonio, y limitan su autonomía.
