Miguel Ángel Recuerda Girela, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Granada, fundador y director del Anuario de Derecho Administrativo y del Anuario de Derecho de la Competencia, y socio de García-Trevijano Abogados, presenta nuevo libro con el título Antes de la próxima pandemia (Thomson Reuters Aranzadi, 2020), que dirige con un equipo de abogados y catedráticos de gran prestigio. El profesor Recuerda Girela ha dirigido 21 libros publicados por Thomson Reuters. Con motivo de este nuevo lanzamiento lo entrevistamos para Actualidad Jurídica Aranzadi.
¿Qué le ha motivado a coordinar y dirigir un libro jurídico sobre la pandemia del coronavirus?
Siempre ando buscando ideas para mis libros en la realidad de la vida. Al principio del confinamiento me planteé cómo podía ayudar a un mejor desenlace de la situación que se estaba viviendo mientras tantas personas arriesgaban sus vidas por los demás. A parte de continuar con mi trabajo de forma telemática, atendiendo a estudiantes y clientes que tenían que seguir con sus actividades, ideé este libro a la vista de cómo estaban actuando los poderes públicos durante la pandemia y de la inexistencia de una obra como esta. Organicé los temas sobre que debía tratar el libro y busqué al mejor equipo. Todos los autores son excelentes juristas, con una gran experiencia en Derecho Administrativo y Derecho Constitucional, y con mucho sentido común. Espero que lo lean nuestros políticos y que tomen nota antes de la próxima pandemia.
¿Qué es lo que más le ha sorprendido del funcionamiento de los poderes públicos durante el estado de alarma?
Por un lado, los poderes públicos no estaban preparados para mantener su funcionamiento durante el estado de alarma, a pesar de que la Constitución prohíbe que se interrumpa el funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado, y a pesar de los supuestos esfuerzos que se habían hecho en digitalización. Fue sorprendente, por ejemplo, que se cerrara la plataforma Lexnet, o que algunos órganos no pudieran reunirse para tomar decisiones por no contar con normas o sistemas que lo permitieran. Por otro lado, la interpretación sobre la legislación reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio ha suscitado muchas dudas y tensiones políticas, algunas verdaderamente sorprendentes. El Gobierno de la Nación ha ostentado el mando único, lo cual debe ser analizado con seriedad y profundidad, más allá de las prisas del momento para delimitar con precisión sus competencias y valorar su actuación. Por lo demás, las relaciones entre el Gobierno de la Nación y las Comunidades Autónomas han dejado mucho que desear desde el punto de vista jurídico y político.
Ya no se habla del estado de alarma, pero a los ciudadanos nos interesa saber qué se hizo mal y qué se pudo hacer mejor durante esa situación para evitar los mismos errores en el futuro. Aparte de ello, la avalancha normativa y la mala calidad de las normas que se han dictado, probablemente por falta de asesoramiento del Consejo de Estado, han generado una gran inseguridad jurídica y problemas adicionales al coronavirus. La urgencia no debe estar reñida con la seguridad jurídica, ni con la intervención de los órganos consultivos, ni incluso de los afectados en el procedimiento de elaboración de las normas.
¿Qué opinión tiene de las relaciones mantenidas entre el Gobierno de la Nación y las Comunidades Autónomas durante la pandemia?
En España tenemos un Estado de las Autonomías, en el que las competencias se distribuyen entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En materia sanitaria el Estado tiene la competencia exclusiva en sanidad exterior, regula las bases de la sanidad y debe coordinar la sanidad. En cambio, otras funciones en materia de sanidad corresponden a las Comunidades Autónomas. Sin embargo, cuando se aprobó la Ley Orgánica 4/1981, el legislador fue previsor y estableció un mecanismo jurídico excepcional para actuar de forma unitaria y centralizada con mayor intensidad en caso de epidemias, reforzando la competencia estatal de coordinación general de la sanidad, a través del mando único que reside en el Gobierno de la Nación. El mando único, que se instaura con la declaración del estado de alarma, constituye una alteración de competencias de carácter circunstancial y temporal. El estado de alarma se puede declarar cuando concurren unas circunstancias que lo exigen, como es una epidemia, por el plazo que acuerde el Gobierno de la Nación, que no puede exceder los quince días, y sus prórrogas posteriores autorizadas por el Congreso. Ese mando único supone una modificación extraordinaria de la distribución de competencias que se centralizan en el Poder Ejecutivo del Estado. En el estado de alarma, como se ha podido ver, las Comunidades Autónomas proponen y el Gobierno de la Nación dispone (no existe la llamada co-gobernanza, sino la distribución de competencias que marca la Constitución). A mi juicio, ese fue un acierto pleno de la Ley Orgánica 4/1981. Terminado el estado de alarma las Comunidades Autónomas recobran un mayor protagonismo en la gestión de la crisis, pero el Gobierno de la Nación sigue teniendo sus competencias en sanidad, que debe ejercer. La gestión de la pandemia en el Estado de las Autonomías, al margen del estado de alarma, debe realizarse conjuntamente entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pero el Estado, a partir de las competencias de coordinación debe asumir por medio del Gobierno una función de liderazgo y coordinación. Una epidemia que afecta a todo el territorio nacional no es un problema local, ni regional, sino nacional.
¿Por qué cree que la coordinación del Gobierno es tan importante para gestionar la pandemia?
Como he dicho, el Gobierno tiene una competencia de coordinación que le atribuye la Constitución y que, en cualquier caso, debe ejercer. Pero es que, además, ya se han publicado varios estudios serios que constatan que, en cualquier modelo de Estado, unitario, federal o regional, el mando centralizado y la coordinación son esenciales para obtener mejores resultados en la lucha contra el coronavirus. Un mando centralizado puede movilizar personal y recursos sanitarios de unas regiones a otras, ordenar traslados de enfermos y adoptar otras medidas para dar una respuesta coordinada a un problema que afecta a toda la nación y que una comunidad autónoma en exclusiva no puede abordar eficazmente. Si en este momento fuera conveniente tomar esas decisiones, para evitar la saturación de algunos hospitales, correspondería hacerlo al Gobierno. Por otro lado, la falta de coordinación genera diferentes niveles de protección para los ciudadanos en función de la comunidad autónoma en la que residan, y una gran inseguridad jurídica.
¿Qué reformas normativas proponen en el libro?
Se plantean muchas, y afectan a todas las instituciones del Estado. Me parece urgente seguir fortaleciendo la estructura del Ministerio de Sanidad para poder atender con más medios estas circunstancias, y crear un organismo centralizado y potente de evaluación de riesgos sanitarios previa una reorganización de otros entes sanitarios existentes, pues la clave de la gestión de una pandemia está en la prevención y en la coordinación. Habría que modificar la legislación, y dotar de los medios necesarios, para hacer posible el pleno funcionamiento telemático de todos los poderes públicos. Nos queda mucho camino para que la enseñanza pueda mantenerse online en caso de que fuera necesario un nuevo confinamiento. La pandemia es también un test de estrés para nuestro modelo de Estado. Los ciudadanos no entienden que, amparándose en el Estado de las Autonomías, las autoridades políticas se puedan inhibir de los problemas.
¿Nos puede adelantar los otros temas que se tratan en el libro “Antes de la próxima pandemia”?
Hablamos de los poderes públicos, y en particular, del papel central del Gobierno y de las Comunidades Autónomas, de la Corona, las Cortes Generales, el Poder Judicial, y el Tribunal Constitucional. Y reflexionamos sobre otras muchas cuestiones que serán esenciales para salir de la crisis del coronavirus fortaleciendo el Estado social y democrático de derecho como la sanidad, los medicamentos, los centros sanitarios y los servicios públicos, las normas, el estado de alarma, los derechos, la seguridad jurídica, la celebración de elecciones, la Administración pública, las requisas, las sanciones y la responsabilidad.
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