Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, Sala 2ª, de 6 marzo 2008

En el asunto C 82/07, que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por el Tribunal Supremo, mediante resolución de 23 de enero de 2007, recibida en el Tribunal de Justicia el 15 de febrero de 2007, en el procedimiento entre Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones y Administración del Estado

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),

integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans, Presidente de Sala, y los Sres. L. Bay Larsen, K. Schiemann y P. Kūris (Ponente) y la Sra. C. Toader, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Poiares Maduro;
Secretario: Sr. R. Grass;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
-en nombre de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, por el Sr. F. Ramos Cea, procurador y el Sr. M. Sánchez Blanco, abogado;
-en nombre del Gobierno español, por el Sr. M. Muñoz Pérez, en calidad de agente;
-en nombre del Gobierno belga, inicialmente por la Sra. A. Hubert y posteriormente por la Sra. C. Pochet, en calidad de agentes;
-en nombre del Gobierno griego, por el Sr. S. Spyropoulos y las Sras. I. Pouli y S. Trekli, en calidad de agentes;
-en nombre del Gobierno italiano, por el Sr. I.M. Braguglia, en calidad de agente, asistido por el Sr. P. Gentili, avvocato dello Stato;
-en nombre del Gobierno neerlandés, por la Sra. C. Wissels y el Sr. M. de Grave, en calidad de agentes;
-en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. R. Vidal Puig, en calidad de agente;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 3, apartado 2, y 10, apartado 1, de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco) (DO L 108, p. 33; en lo sucesivo, «Directiva marco»), en relación con el undécimo considerando de ésta.
2Dicha petición fue presentada en el marco de un recurso en el que la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (en lo sucesivo, «CMT») solicita la anulación total o parcial del Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre de 2004, por el que se aprueba el Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas, acceso a las redes y numeración (BOE nº 314, de 30 de diciembre de 2004, p. 42372), así como de determinados apartados del Plan Nacional de Numeración Telefónica incluido como Anexo en dicho Real Decreto, alegando que son contrarios a la Ley 32/2003, de 3 de noviembre de 2003, General de Telecomunicaciones (BOE nº 264, de 4 de noviembre de 2003, p. 38890; en lo sucesivo, «LGT»), que adaptó el Derecho nacional a la Directiva marco.
Marco jurídico comunitario
3El undécimo considerando de la Directiva marco dispone:
«De conformidad con el principio de separación de las funciones de regulación y de explotación, los Estados miembros deben garantizar la independencia de la autoridad o autoridades nacionales de reglamentación con el fin de asegurar la imparcialidad de sus decisiones. Este requisito de independencia se entiende sin perjuicio de la autonomía institucional y de las obligaciones constitucionales de los Estados miembros, ni del principio de neutralidad con respecto a las normas de los Estados miembros por las que se rige el régimen de la propiedad establecido en el artículo 295 del Tratado. Las autoridades nacionales de reglamentación deben disponer de todos los recursos necesarios en cuanto a personal, competencia y medios financieros para el cumplimiento de sus misiones.»
4El vigésimo considerando de dicha Directiva establece:
«Para que las empresas puedan competir en el sector de las comunicaciones electrónicas, resulta esencial que el acceso a los recursos de numeración se base en criterios transparentes, objetivos y no discriminatorios. Todos los elementos de los planes nacionales de numeración deben ser gestionados por las autoridades nacionales de reglamentación, incluidos los códigos de punto utilizados en el direccionamiento de las redes. […]»
5El artículo 2, letra g), de la Directiva marco define «la autoridad nacional de reglamentación» como «el organismo u organismos a los cuales ha encomendado un Estado miembro cualquiera de las misiones reguladoras asignadas en la presente Directiva y en las directivas específicas».
6En virtud del artículo 2, letra m), de la misma Directiva, el «suministro de una red de comunicación electrónica» se define como la creación, la explotación, el control o la puesta a disposición de dicha red.
7El artículo 3 de la Directiva marco, que lleva por título «Autoridades nacionales de reglamentación», es del tenor siguiente:
«1.Los Estados miembros velarán por que cada una de las misiones asignadas a las autoridades nacionales de reglamentación en la presente Directiva y en las directivas específicas sea desempeñada por un organismo competente.
2.Los Estados miembros garantizarán la independencia de las autoridades nacionales de reglamentación, velando por que sean jurídicamente distintas y funcionalmente independientes de todas las entidades suministradoras de redes, equipos o servicios de comunicaciones electrónicas. Los Estados miembros que mantengan la propiedad o el control de empresas suministradoras de redes o servicios de comunicaciones electrónicas velarán por que exista una separación estructural efectiva entre la función de regulación y las actividades relacionadas con la propiedad o el control.
3.Los Estados miembros velarán por que las autoridades nacionales de reglamentación ejerzan sus competencias con imparcialidad y transparencia.
4.Los Estados miembros publicarán las misiones que incumben a las autoridades nacionales de reglamentación de forma fácilmente accesible, en particular cuando dichas misiones se asignen a más de un organismo. Los Estados miembros garantizarán, si procede, la consulta y la cooperación, en asuntos de interés común, tanto entre estas autoridades como entre ellas y las autoridades nacionales responsables de la aplicación de la legislación sobre competencia y las responsables de la aplicación de la legislación en materia de protección de los consumidores. En aquellos casos en los que más de una autoridad sea competente en estos ámbitos, los Estados miembros garantizarán la publicación de forma fácilmente accesible de las respectivas misiones de cada autoridad.
[…]
6.Los Estados miembros notificarán a la Comisión todas las autoridades nacionales de reglamentación que tengan asignadas misiones con arreglo a la presente Directiva y a las directivas específicas, así como sus respectivas responsabilidades.»
8Por su parte, el artículo 10 de la Directiva marco, titulado «Numeración, denominación y direccionamiento», dispone en su apartado 1:
«Los Estados miembros velarán por que las autoridades nacionales de reglamentación controlen la asignación de todos los recursos de numeración nacionales y la gestión de los planes nacionales de numeración. Los Estados miembros velarán por que se proporcionen números y series de números adecuados para todos los servicios de comunicaciones electrónicas disponibles para el público. Las autoridades nacionales de reglamentación establecerán procedimientos de asignación de los recursos de numeración nacionales que sean objetivos, transparentes y no discriminatorios.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
9El 9 de diciembre de 2005, la CMT presentó ante el Tribunal Supremo un recurso en el que solicitaba que se anulasen y se dejasen sin efecto los artículos 27, apartados 1 y 3, 28, apartado 2, 34, 36, 38, 40, apartados 1 y 3, 49 y 55 del Real Decreto 2296/2004 y los apartados 5.4 y 10.1 del Plan Nacional de Numeración Telefónica incluido como anexo en dicho Real Decreto, por ser contrarios a las disposiciones de la LGT.
10La CMT alega que esas disposiciones no respetan el reparto de competencias en materia de gestión de recursos de numeración previsto en los artículos 16 y 48 de la LGT. En efecto, según la recurrente, la competencia residual del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio en la materia, establecida en las disposiciones legales anteriores y en la LGT, ha sido concretada por las disposiciones del Real Decreto 2296/2004 de tal modo que las funciones de la CMT quedan reducidas a la mera ejecución de las decisiones adoptadas por dicho Ministerio. Además, la CMT sostiene que el mencionado Real Decreto supone una extralimitación reglamentaria respecto de la LGT, con violación de los principios de legalidad, de jerarquía normativa y de seguridad jurídica, y olvida las disposiciones del artículo 10, apartado 1, de la Directiva marco.
11Mediante auto de 23 de enero de 2007, el Tribunal Supremo decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)Los artículos 3.2 y 10.1 de la Directiva [marco], en relación con su considerando 11, ¿obligan a los Estados miembros a atribuir a autoridades distintas las "funciones de regulación", por un lado, y las de "explotación", por otro lado, en materia de asignación de recursos de numeración nacionales y gestión de los planes nacionales de numeración?
2)Cuando un Estado miembro, al incorporar a su ordenamiento interno la Directiva [marco], ha atribuido a una autoridad específica la asignación de recursos de numeración nacionales y la gestión de los planes nacionales de numeración ¿puede simultáneamente reducir las competencias de dicha autoridad en la materia atribuyéndoselas a otras o a la propia Administración estatal, de modo que se produzca en realidad una gestión compartida de dichos recursos entre varias autoridades?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión
12Procede observar con carácter preliminar que, según el primer considerando de la Directiva marco, el nuevo marco regulador aplicable a las telecomunicaciones -es decir, la Directiva marco y las Directivas 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva autorización) (DO L 108, p. 21), 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal) (DO L 108, p. 51), y 2002/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión (Directiva acceso) (DO L 108, p. 7)- fue adoptado aun cuando el anterior marco regulador había conseguido crear las condiciones necesarias para una competencia efectiva en el sector de las telecomunicaciones durante la transición del régimen de monopolio al de plena competencia.
13Éste es el contexto en el que debe interpretarse el undécimo considerando de la Directiva marco, según el cual, de conformidad con el principio de separación de las funciones de regulación y de explotación, los Estados miembros deben garantizar la independencia de la autoridad o autoridades nacionales de reglamentación (en lo sucesivo, «autoridad de reglamentación» o «autoridades de reglamentación») con el fin de asegurar la imparcialidad de sus decisiones.
14El artículo 3, apartado 2, de la Directiva marco precisa los mecanismos que deben garantizar la independencia de las autoridades de reglamentación, estableciendo que éstas deberán ser jurídicamente distintas y funcionalmente independientes de todas las entidades suministradoras de redes, equipos o servicios de comunicaciones electrónicas. Cuando los Estados miembros mantengan la propiedad o el control de empresas suministradoras de redes o servicios de comunicaciones electrónicas, deberán velar especialmente por que exista una separación estructural efectiva entre la función de regulación y las actividades relacionadas con la propiedad o el control.
15En lo que atañe a las funciones de asignación de los recursos de numeración nacionales y de gestión de los planes nacionales de numeración, procede señalar, en primer lugar, que no forman parte de las funciones ejercidas por las entidades suministradoras de servicios o de redes, con arreglo a la definición de dicho suministro que figura en el artículo 2, letra m), de la Directiva marco. Por consiguiente, tales funciones deben ser consideradas, no «funciones de explotación» en el sentido del undécimo considerando de la mencionada Directiva, sino «funciones de regulación».
16Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente parece preguntarse si la Directiva marco permite que los Estados miembros atribuyan a autoridades de reglamentación distintas, por una parte, las funciones de regulación y, por otra, las de gestión en materia de asignación de los recursos de numeración nacionales y de los planes nacionales de numeración.
17A este respecto, de la lectura del artículo 10, apartado 1, en relación con el artículo 3, apartado 2, de la Directiva marco se desprende que los Estados miembros deben atribuir a una o varias autoridades de reglamentación el control de la asignación de todos los recursos de numeración nacionales y la gestión de los planes nacionales de numeración, que dichas autoridades de reglamentación deben ser jurídicamente distintas y funcionalmente independientes de todas las entidades suministradoras de redes, equipos y servicios de comunicaciones electrónicas, y que los Estados miembros que mantengan la propiedad o el control de empresas suministradoras de redes o servicios de comunicaciones electrónicas deben garantizar que exista una separación estructural efectiva entre las actividades relacionadas con la propiedad y el control de tales empresas, por una parte, y las funciones de regulación, incluidas las de asignación de recursos de numeración nacionales y la gestión de los planes nacionales de numeración, por otra parte.
18Esta constatación resulta corroborada tanto por el undécimo considerando de la Directiva marco, que obliga a los Estados miembros a garantizar la independencia de la autoridad o autoridades de reglamentación, como por el artículo 3, apartado 4, de la misma Directiva, que dispone que los Estados miembros deberán publicar las misiones que incumban a estas autoridades de reglamentación, en particular cuando dichas misiones se asignen a más de un organismo.
19Además, esta eventual pluralidad de autoridades de reglamentación se deduce de la propia definición de «autoridad nacional de reglamentación» formulada en el artículo 2, letra g), de dicha Directiva.
20En cambio, procede señalar que ninguna disposición de la Directiva marco exige que la autoridad de reglamentación a la que se atribuyan las funciones de asignación de los recursos de numeración nacionales y de gestión de los planes nacionales de numeración sea distinta o independiente de las demás autoridades de reglamentación y, en particular, de aquélla a la que incumba adoptar el plan nacional de numeración o los procedimientos de control y de gestión de dicho plan.
21Habida cuenta del conjunto de consideraciones expuestas, procede responder a la primera cuestión planteada que el artículo 3, apartados 2 y 4, y el artículo 10, apartado 1, de la Directiva marco, en relación con el undécimo considerando de ésta, deben interpretarse en el sentido de que las funciones de asignación de los recursos de numeración nacionales y de gestión de los planes nacionales de numeración deben considerarse funciones de regulación. Los Estados miembros no están obligados a atribuir estas diferentes funciones a autoridades de reglamentación distintas.
Sobre la segunda cuestión
22En su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si un Estado miembro puede atribuir las funciones de regulación, contempladas en el artículo 10, apartado 1, de la Directiva marco a varias autoridades de reglamentación.
23Del tenor de los artículos 2, letra g), y 10, apartado 1, de la Directiva marco se desprende claramente que el control de la asignación de los recursos de numeración nacionales y de gestión de los planes nacionales de numeración puede estar en manos de varias autoridades de reglamentación.
24Si bien los Estados miembros gozan de autonomía institucional en la materia respecto de la organización y estructuración de sus autoridades de reglamentación en el sentido del artículo 2, letra g), de la Directiva marco, dicha autonomía sólo puede ejercerse, no obstante, respetando plenamente los objetivos y las obligaciones establecidos en esa Directiva.
25Así, con arreglo al artículo 3, apartados 2, 4 y 6 de dicha Directiva, los Estados miembros están obligados, no sólo a garantizar la independencia funcional de las autoridades de reglamentación frente a las entidades suministradoras de redes, equipos o servicios de comunicaciones electrónicas, sino también a publicar de forma fácilmente accesible las misiones que incumban a dichas autoridades de reglamentación y a notificar a la Comisión el nombre de las autoridades de reglamentación que tengan asignadas esas misiones, así como sus respectivas responsabilidades.
26Por consiguiente, cuando estas competencias recaigan, aunque sólo sea en parte, en autoridades ministeriales, corresponde a cada Estado miembro velar por que éstas no estén directa o indirectamente implicadas en «funciones de explotación» en el sentido de la Directiva marco.
27De todo lo anterior resulta que procede responder a la segunda cuestión planteada que el artículo 10, apartado 1, y el artículo 3, apartados 2, 4 y 6, de la Directiva marco deben interpretarse en el sentido de no se oponen a que varias autoridades de reglamentación independientes compartan las funciones de asignación de los recursos de numeración nacionales y de gestión de los planes nacionales de numeración, siempre que el reparto de las misiones se haga público, sea fácilmente accesible y se notifique a la Comisión.
Costas
28Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
1)El artículo 3, apartados 2 y 4, y el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco), en relación con el undécimo considerando de ésta, deben interpretarse en el sentido de que las funciones de asignación de los recursos de numeración nacionales y de gestión de los planes nacionales de numeración deben considerarse funciones de regulación. Los Estados miembros no están obligados a atribuir estas diferentes funciones a autoridades de reglamentación nacionales distintas.
2)El artículo 10, apartado 1, y el artículo 3, apartados 2, 4 y 6, de la Directiva 2002/21 deben interpretarse en el sentido de no se oponen a que varias autoridades de reglamentación independientes compartan las funciones de asignación de los recursos de numeración nacionales y de gestión de los planes nacionales de numeración, siempre que el reparto de las misiones se haga público, sea fácilmente accesible y se notifique a la Comisión de las Comunidades Europeas.