Con carácter general el régimen jurídico básico y común de los informes en el procedimiento administrativo viene establecido en los arts. 79 y ss. de la ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC), cuyos términos a prioridamos aquí por reproducidos.
Y en concordancia con ello, debe destacarse el relevante papel que están llamado a cumplir los informes administrativos, en la fase de instrucción de los procedimientos, en aras de ilustrar al órgano decisor sobre la corrección jurídica o no de la resolución que se pretenda adoptar, hasta el punto de que es criterio pacífico la posibilidad de la denominada motivación in alliunde contemplada a nivel legal en el art. 88.6 LPAC y ampliamente validada por la jurisprudencia contencioso – administrativa (sirva por todas, al respecto, entre otras muchas, la STS, Sala de lo contencioso de 11 de febrero de 2011, Rec. 161/2009).
Sin perjuicio de ello, en el ámbito local, el RD 2568/1986, de 28 de noviembre (en adelante ROFEL) se siguen contemplando hoy en día, diversas especialidades en materia de informe, y en particular entre otros extremos, en relación con el denominado en la práctica administrativa local «informe propuesta de resolución» cuyas peculiaridades son objeto de regulación en los arts. 172 y 175 ROFEL, respectivamente.
Así señala el art. 172 ROFEL que:
«1. En los expedientes informará el Jefe de la Dependencia a la que corresponda tramitarlos, exponiendo los antecedentes y disposiciones legales o reglamentarias en que funde su criterio.
2. Los informes administrativos, jurídicos o técnicos y los dictámenes de las Juntas y Comisiones se redactarán con sujeción a las disposiciones especiales que les sean aplicables y se ceñirán a las cuestiones señaladas en el decreto o acuerdo que los haya motivado».
En tanto que, por otro lado, señala el art. 175 ROFEL que:
«Los informes para resolver los expedientes se redactarán en forma de propuesta de resolución y contendrán los extremos siguientes:
a) Enumeración clara y sucinta de los hechos.
b) Disposiciones legales aplicables y alegación razonada de la doctrina, y
c) Pronunciamientos que haya de contener la parte dispositiva».
Siendo que, a partir de las premisas normativas expresadas, no son pocas las dudas que en la actualidad parecen continuar suscitándose, hasta el punto de haberse cuestionado la vigencia del régimen jurídico de denominado «informe propuesta de resolución» en el ámbito local contemplado en el vetusto ROFEL, cuyas especialidades han sido abordadas por la doctrina jurisdiccional contencioso – administrativa, en los términos que iremos expresando.
Así, la primera duda que resulta preciso despejar, es sí nos encontramos frente a un único o varios informes dado que los arts. 172 y 175 ROFEL, parecen aludir a diferentes informes, con una estructura diferente, si bien, a mí juicio cabría de una interpretación armónica de ambos preceptos apuntar que nos encontramos frente a un único informe, sin perjuicio, de que la complejidad del procedimiento pudiere requerir de su emisión en diferentes momentos procedimentales, y ello sin perjuicio de requerirse, en todo caso, en el momento de adoptar la resolución respectiva, el informe propuesta en los términos que apunta el art. 175 ROFEL.
Partiendo de ello, otro de los aspectos nucleares a dilucidar tiene que ver con su carácter preceptivo o facultativo, pues de ello depende, bien la obligatoriedad de su solicitud por así determinarlo las disposiciones vigentes, bien la conveniencia de reclamarlo porqué así se juzgase conveniente para resolver, tal como resulta de lo dispuesto en el art. 79.1 LPACA.
En lo que respecta a dicho extremo, su carácter preceptivo ha sido puesto de relieve con rotundidad, siendo así que, dicho carácter es el que debe reputarse del informe del jefe de la dependencia contemplado en el art. 172 ROFEL dado el carácter imperativo de dicho precepto reglamentario, siendo que en tal sentido, cabe citar la STSJ Castilla la Mancha, Sala de lo contencioso de 11 de octubre de 2007, Rec. 575/2003; STS, Sala de lo contencioso de 27 de enero de 2011, Rec. 5854/2007 o la STSJ Andalucía, Sala de lo contencioso de 24 de abril de 2017, Rec. 1006/2016).
De forma que, no le es dado al órgano competente para resolver su omisión alegando que el mismo no tiene carácter vinculante, puesto que conforme a los arts. 172 y 175 ROFEL, se necesita el informe del jefe de la dependencia municipal bajo la forma de propuesta, que tiene carácter preceptivo, puesto que sí el legislador atribuye a un informe dicho carácter, es obviamente porque le quiere dar un valor y porque lo considera necesario para que el órgano que ha de resolver se forme un criterio respecto de las cuestiones a dilucidar (STSJ Extremadura, Sala de lo contencioso de 11 de marzo de 2014, Rec. 776/2010).
En lo que respecta a la responsabilidad de su emisión conforme a lo dispuesto en los arts. 172 y 175 ROFEL corresponde emitirlo al jefe de la dependencia (STSJ Extremadura, Sala de lo contencioso de 20 de diciembre de 2017, Rec. 265/2017), por lo que su emisión está expresamente reservada el jefe de la dependencia sin que por la vía de la colaboración pueda atribuirse el desempeño de tales funciones a un subordinado que no ostenta jefatura alguna (SJCA n.º 2 Santander de 9 de enero de 2017, Rec. 135/2016).
Si bien, en relación con este último extremo, entiendo que podría ser salvado por la vía de la técnica del “visado” por el jefe de la dependencia de los informes emitidos por el personal técnico – jurídico a su cargo, especialmente en Entidades Locales de mayor dimensión, contribuyéndose con esa técnica a la unidad de criterio jurídico en las propuestas de resolución.
No obstante, lo que no es admisible, es que en el ámbito de los municipios de gran población contemplados en el Título X LBRL, el informe propuesta de resolución pueda ser omitido por la vía de emitirse por parte de personal directivo, fundamentalmente Directores y/o Coordinadores Generales, dado que su atribución al jefe de la dependencia implica que tal responsabilidad no puede recaer en un órgano de naturaleza directiva, sino en un funcionario público (STSJ Canarias, Sala de lo contencioso de 25 de abril de 2016, Rec. 206/2015).
En lo que respecta a su estructura, si bien la misma resulta clara a tenor de los preceptos reglamentarios que regulan su emisión, ha llegado a admitirse que aun cuando el informe propuesta no cumpla la estructura del art. 175 ROFEL, ello no ha de suponer necesariamente que deba considerarse como invalido o inexistente, siempre incluya los correspondientes antecedentes, trámites realizados, razonamiento de la normativa aplicable y unas conclusiones (STSJ Galicia, Sala de lo contencioso de 27 de mayo de 2024, Rec. 4026/2024).
Por el contrario, se ha llegado a considerar que la omisión del informe preceptivo contemplado en los arts. 172 y 175 ROFEL constituye un supuesto de anulabilidad, puesto que sin tal informe la Administración no puede resolver con conocimiento de causa (SJCA n.º 1 Palencia de 18 de octubre de 2021, Rec. 135/2021).
Lo que en suma, a tenor de lo expuesto, nos permite concluir que, el informe propuesta resolución objeto de regulación en los arts. 172 y 175 ROFEL para el ámbito local, es un informe jurídico de carácter preceptivo que ha de ser emitido por el jefe de la dependencia respectiva, cuyo régimen jurídico sigue plenamente vigente en la actualidad, pudiendo dar lugar su omisión o su emisión por personal no habilitado legalmente para ello, a la anulabilidad del posterior acto resolutorio que se adopte por el órgano competente.
