Auto de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 28 febrero 2008

En MADRID, a veintiocho de febrero de dos mil ocho.

ANTECEDENTES DE HECHO

   PRIMERO.- Por Providencia de 8 de febrero de 2.008 se tuvo por interpuesto recurso contencioso administrativo por el Procurador Sr. Calleja García en representación de D. Juan Pablo, contra la Orden ECI/3567/2.007, de 4 de diciembre de 2.007, por la que se regulan los procesos electorales en las federaciones deportivas españolas. En el otrosí del escrito de interposición, solicitaba la adopción de la medida cautelar consistente en la suspensión de la Orden c, subsidiariamente, la suspensión únicamente respecto de la Real Federación Española de Fútbol (RFEF).

Formada la pieza separada de suspensión, se acordó oír al Abogado del Estado por el plazo de diez días, en el que presentó escrito oponiéndose a la adopción de la medida solicitada.

RAZONAMIENTOS JURÍDICOS

    PRIMERO.- La Orden del Ministerio de Educación y Ciencia impugnada regula los procesos electorales de las Federaciones deportivas españolas introduciendo determinadas novedades respecto de la regulación que ya se contenía en la Orden anterior (ECD/452/2004, de 12 de febrero)

    SEGUNDO.- La parte recurrente tras una extensa consideración en torno al concepto y naturaleza de las medidas cautelares considera que de no estimarse la suspensión cautelar solicitada se produciría un perjuicio irreparable y el recurso perderla su finalidad dado que la finalidad que este persigue es celebrar el proceso electoral de la RFEF conforme a su propia normativa interna y sin injerencias de la Administración Pública. A su juicio de celebrarse las elecciones a la Presidencia y Asamblea General de RFEF conforme a lo dispuesto en la Orden Ministerial impugnada la eventual sentencia estimatoria que se dictase declarando no conforme a derecho dicha Orden haría perder al recurso su finalidad legítima pues las elecciones ya se habrían celebrado.

La Orden Ministerial impugnada obliga en su art. 2.3 a que los procesos electorales se inicien en el primer trimestre del presente Año Olímpico, esto es, antes del 31 de marzo de 2008 y el art. 4.2 de la misma obliga a que las Federaciones presenten antes del 29 de febrero de 2008 a la Administración, para su ulterior aprobación por esta, su Reglamento electoral. De no suspenderse cautelarmente tales previsiones la posterior sentencia estimatoria que considerase tales previsiones no ajustadas a derecho no habría impedido que se celebrase el proceso electoral y se cumpliese con la obligación de presentar el Reglamento electoral antes de dictar sentencia por lo que dichos comicios se habrían celebrado en base a una disposición ilegal que cacharía de ilegítimos dichos comicios.

Frente a ello considera que la Federación tiene derecho a celebrar sus comicios electorales conforme a su propia normativa electoral, como cualquier asociación privada sin injerencias de ningún tipo de la Administración incidiendo en la potestad de autoorganización de una asociación privada como es la RFEF. Por lo que, a su juicio, procede la suspensión de la citada Orden Ministerial al menos respecto de la Federación Española de Fútbol.

También aduce una serie de perjuicios irreparables que la celebración que dicho proceso electoral causaría, en donde enumera:

-El acortamiento indebido del mandato de los órganos de gobiernes y representación de la RFEF (Asamblea General, de su Presidente, de la Comisión Delegada y de la Junta Directiva de la RFEF) cuyos mandatos de cuatro años vencían el 26 de noviembre de 2008;

-Ilegitimidad de loa propios comicios electorales al haberse celebrado en base a un previsión que eventualmente pudiera ser declarada contraria a derecho por sentencia, dado que dicha normativa podría haber condicionado los propios resultados electorales al afectar a la composición proporcional que ha de tener la Asamblea General (art. 10.3 de la Orden recurrida) y por lo tanto el numero y sentido de los votos;

-Los perjuicios deportivas al fútbol español entre los que enumera la existencia de innecesarias tensiones sobre la Selección Nacional de fútbol con vistas a la disputa de la Copa de Europa de Selecciones en el mes de junio y el grave riesgo de no participación de los clubes de fútbol españoles y de la propia selección nacional en competiciones ni actividades deportivas internacionales por vulneración de la normativa imperativa de FIFA que, bajo apercibimiento de suspensión de las Federaciones, prohibe la injerencia de los poderes públicos de los Estados en los asuntos internos de las asociaciones nacionales (en especial el art. 2.b) del Código Electoral de FIFA que establece la imposibilidad de injerencia gubernamental en el proceso electoral ni en la composición del cuerpo electoral ni que las normas electorales sean sometidas a la aprobación de ningún órgano gubernamental), con la posible consecuencia de la exclusión de las competiciones internacionales lo cual causarla graves perjuicios para el gran numero de aficionados así como de carácter patrimonial debido a la no participación de la selección española de fútbol en tales eventos que podrían llegar a suponer, según la parte recurrente, una perdida superior a los 15 millones de euros. Sin que la suspensión de la citada Orden en los aspectos señalados genere perjuicio a los intereses generales que, muy al contrario quedarían salvaguardados con tal medida. Las diversas Leyes del Deporte han venido reconociendo autonomía a las federaciones para regular sus procesos electorales y así se ha venido produciendo a lo largo de casi cien años sin que se perjudicara el interés público y de hecho la suspensión cautelar de la Orden Ministerial no supondrá la no celebración de elecciones federativas sino la realización de las mismas conforme a sus propias normas y las emanadas de la FIFA y en los plazos en ellas previstos.

Alega también apariencia de buen derecho de su pretensión, pues la Orden impugnada vulnera la L.O. 1/2002, de 22 de marzo reguladora del derecho de asociación y la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte así como los artículos 15 y 17 del R. D. 1835/1991, de 20 de diciembre, sobre federaciones deportivas.

Por su parte el Abogado del Estado se opone a la medida cautelar solicitada haciendo diferentes consideraciones en torno a la dualidad publica y privada que carameliza la actuación de las Federaciones Deportivas y su marcado carácter público. Considera que las pretendidas injerencias de la Administración en la actuación de las Federaciones Deportivas ya existían en anteriores Ordenes administrativas, entre ellas la Orden ECD/452/2004, de 12 de febrero que regulaba la materia electoral entre otras. Tampoco acredita la realidad de las consecuencias dañosas que anuncia en relación con la participación de nuestros deportistas en el ámbito internacional, que no se derivarían de la O.M. impugnada sino de la propia Ley del Deporte por las funciones públicas que tienen las Federaciones deportivas como agentes colaboradores de la Administración pública, entre las que se encuentra: la competencia del Consejo Superior de Deportes en la constitución de la federaciones y la aprobación de sus estatutos y reglamentos (art. 8 de la Ley del Deporte); velar por que sus estatutos, la composición, funciones y duración del mandato de sus órganos de gobierno y representación se acomoden a los criterios establecidos en las normas de desarrollo de la Ley del deporte (art. 31.5); y la existencia de una Junta de Garantías electorales (adscrita al CSD) que velará por el ajuste a derecho de los procesos electorales en los órganos de gobierno de las federaciones deportivas (art. 38) entre otros, y sin embargo tales consecuencias dañosas no se han producido durante todo el tiempo de vigencia de la Ley del Deporte.

Finalmente, iras discutir la existencia de la apariencia de buen derecho se opone a la alegación consistente en que la aplicación de la O.M. impugnada, si no es suspendida, determinaría la imposible ejecución de la sentencia que se dictase, pues, de anularse, se volvería a la situación anterior a la misma y por lo tanto se aplicaría la anterior Orden Ministerial que regulaba esta materia, de contenido muy similar al que ahora nos ocupa.

    TERCERO.- La adopción de una medida cautelar como la solicitada supone una excepción al principio general de ejecutividad de los actos administrativos, por lo que, en todo caso, incumbe a quien la pide justificar la concurrencia del supuesto determinante de la aplicación del art. 130 de la Ley Jurisdiccional. Conforme a este precepto, se podrá acordar la medida cautelar solicitada, cuando la ejecución pudiera hacer perder su finalidad legítima al recurso, lo que también viene a responder a la propia naturaleza de la medida cautelar en general, que es asegurar la efectividad de la sentencia que se dicte (art. 129 LJCA); para ello el órgano jurisdiccional ha de ponderar los intereses en conflicto y, particularmente, si de la aplicación de la medida puede seguirse grave perturbación de los intereses generales o de tercero.

Este es, además, el criterio del Tribunal Supremo expresado en su sentencia de 12 de junio de 2.001, conforme a la cual "existen una serie de criterios generales que se han venido aplicando cuando de la medida de suspensión se trata, y a cuyo tenor la suspensión de la ejecución del acto o de la disposición objeto del recurso es una medida cautelar que tiene por objeto bien conocido asegurar las resultas del proceso y evitar que la sentencia que en su día recaiga no pueda ser llevada a puro y debido efecto, y cuya adopción o no ha de apoyarse, de un lado, en la reiterada doctrina de esta Sala en torno al principio de eficacia de la actividad administrativa (art. 103,1 de la Constitución) y al de presunción de validez de los actos administrativos (art. 57 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre), de los que deriva la regla general de la ejecutividad inmediata de los actos y disposiciones administrativas y, de otra parte, en la posibilidad de la suspensión de la ejecución, a tenor del art. 122 de la Ley Jurisdiccional hasta el pronunciamiento judicial, cuando cal ejecución hubiese de ocasionar daños y perjuicios de reparación imposible o difícil, lo que supone que la aplicación del principio de efectividad de la tutela judicial (art. 24,1 de la Constitución), que impone el control jurisdiccional sobre la actividad administrativa (art. 105,1 de la Constitución), se proyecte también sobre la ejecutividad de la actuación de la Administración".

    CUARTO.- Según una constante y conocida doctrina del Tribunal Supremo (autos de 18 de julio y 10 de octubre de 2.007, por citar de los más recientes), la Suspensión de la ejecución de una disposición general ya supone un grave perjuicio del interés público; además, la doctrina del "fumus boni iuris" requiere una prudente aplicación "lo que significa que en general sólo quepa considerar su alegación como determinante de la procedencia de la suspensión cuando el acto haya recaído en cumplimiento o ejecución de una norma o disposición general que haya sido previamente declarada nula o cuando se impugna un acto o una disposición idénticos a otros que ya fueron jurisdiccionalmente anulados, por cuanto que cuando se postula la nulidad en virtud de causas que han de ser por primera vez objeto de valoración o decisión en el proceso principal, lo que se pretende es que se prejuzgue la cuestión de fondo, con infracción del artículo 24 de la Constitución, al no ser el incidente de suspensión el cauce procesal idóneo para decidir la cuestión objeto del pleito".

    QUINTO.- La aplicación de las anteriores consideraciones determina la desestimación de la medida cautelar solicitada pues, frente al interés general representado por la propia naturaleza de disposición general de la Orden impugnada, que regula los procesos electorales no sólo para la recurrente, sino para todas las federaciones deportivas españolas, de lo que derivan numerosos perjuicios con múltiples afectados por la suspensión, los intereses particulares alegados por el demandante son puramente individuales (esta Sala conoce de otro recurso similar interpuesto por la RFEF, en que también se ha solicitado la suspensión de la Orden en términos idénticos al presente) y no han quedado acreditados ni en su realidad ni en su alcance; ello es así porque la regulación cuestionada es muy similar a la establecida en la Orden ECD/452/2.004, de 12 de febrero, y en otras anteriores, como la de 8 de noviembre de 1999, 11 de abril de 1996 o 28 de abril de 1992, bajo cuya vigencia resultó elegido presidente el ahora recurrente, cuyo contenido no se cuestiona sinc que, al contrario, se admite al señalar que los anteriores procesos electorales se han celebrado pacíficamente; además, en caso de anulación de la Orden de 2.007, sería de aplicación la de 2.004, por le que el proceso se realizaría baje una normativa similar y en virtud de un reglamento electoral sometido igualmente a la aprobación del Consejo Superior de Deportes; tampoco el acortamiento, de unos meses, del mandato del Presidente y demás órganos electos, constituye un perjuicio irreparable, pues responde a un razonable criterio de ajustar todos los procesos electorales federativos a la celebración de los Juegos Olímpicos, que se celebran cada cuatro años y, dentro de ese plazo, un desajuste temporal de unos meses, a favor o en contra, no supone una incidencia grave determinante de un perjuicio de imposible reparación ni, menos aún priva de finalidad al recurso, teniendo en cuenta, además, la posibilidad de que el solicitante de la medida pueda concurrir a las elecciones y ser reelegido; tampoco concreta qué perjuicio personal le produce la alteración, mínima, en la proporción de representación en la asamblea general de los distintos estamentos que la integran, tan grave y de difícil reparación que aconseje la suspensión por este motivo.

En cuanto a los perjuicios derivados de la imposición de sanciones por parte de la Federación internacional a que pertenece la RFEF, cuyo Reglamento electoral serla incompatible con la norma nacional impugnada, conviene precisar, en primer lugar, que el presente recurso ha sido interpuesto a título individual por el Sr. Juan Pablo, y que esta Sala conoce de otros recursos con similar contenido uno de los cuales ha sido presentado por la RFEF que sería la verdaderamente perjudicada de modo directo, junto a los clubes o la selección de fútbol, por las hipotéticas medidas que adoptase la FIFA y que sólo indirectamente afectarían al ahora recurrente en cuanta tal; no obstante cabe señalar que, conforme al art. 1.4. de los estatutos de la RFEF, ésta "está afiliada a la Fédération Internationale de Football Association (FIFA) y a la Union des Associations Européennes de Football (UEFA), cuyos estatutos acepta y se obliga a cumplir, ello, desde luego, dentro del ordenamiento jurídico español"; los posibles conflictos derivados del ejercicio de funciones públicas delegadas con su pertenencia a las asociaciones internacionales citadas o el limite de la intervención administrativa en los aspectos organizativos de las federaciones deportivas o, en general, en el ejercicio de su derecho a la libre asociación, constituyen la cuestión de fondo del presente recurso cuya solución no puede ser anticipada en este momento procesal; por similares razones cabe rechazar la existencia de apariencia de buen derecho en su pretensión pues no se trata de ninguna de las dos situaciones contempladas por la doctrina del Tribunal Supremo antes citada sino que, precisamente, la incidencia de la norma impugnada a titulo principal sobre el derecho de asociación habrá de ser objeto de pronunciamiento por primera vez en la sentencia que ponga fin al recurso.

    SEXTO.- Por todas las razones anteriores, procede denegar la suspensión solicitada, sin hacer expresa imposición de las costas de este incidente.

Vistos los preceptos citados y los demás de general y pertinente aplicación.

La Sección ante mí la Secretaria

ACUERDA:

    PRIMERO.- Denegar la medida cautelar solicitada por el Procurador Sr. Calleja García, en la representación que ostenta, sin hacer expresa condena en costas.

Así lo acuerdan, mandan y firman los Ilmos. Sres. Magistrados al margen citados. Doy fe.