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Legalidad de un referendum vecinal para aprobar las modificaciones en el PGOU de Almuñecar

El Ayuntamiento de Almuñecar decidió someter a Referendum entre los vecinos un cambio sustancial en el Plan General de Ordenación Urbana del Municipio.
Este acuerdo fue prohibido por un auerdo del Consejo de Ministros.
En la presente resolución el Tribunal Supremo anula el acuerdo del Consejo de Ministros porque "no es conforme a derecho" al "identificarse indebidamente" el concepto de "asuntos de la competencia municipal" al que la alude la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local.
La denegación de la autorización de la consulta popular local, según el alto Tribunal, "menoscaba el principio de legalidad y democrático que favorece la participación de los vecinos en los asuntos que atañen a la colectividad local, al no perturbarse con esta iniciativa los intereses de la comunidad autónoma".
El Supremo indica que el sometimiento del PGOU a consulta popular "se corresponde con el ejercicio de una competencia propia municipal determinada específicamente por la Ley sectorial urbanística de la Comunidad Autónoma".
La sala argumenta que "la consulta popular local es un instrumento de participación de los vecinos sobre asuntos de competencia municipal" y que "al no cuestionarse" que el tema a consulta "menoscaba las facultades de decisión que corresponden a los órganos representativos del municipio ni las potestades urbanísticas atribuidas a la Administración de la Comunidad Autónoma".

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 23 septiembre 2008

El Tribunal Supremo acepta el referendum vecinal para aprobar las modificaciones del PGOU de Almuñecar

 MARGINAL: PROV2008320078
 TRIBUNAL: Tribunal Supremo
 FECHA: 2008-09-23
 JURISDICCIÓN: Contencioso-Administrativa
 PROCEDIMIENTO: Recurso de Casación 474/2006
 PONENTE: Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat

CONSULTA POPULAR VECINAL: ACUERDO DEL CONSEJO DE MINISTROS DE 1 DE SEPTIEMBRE DE 2006 SOBRE CONSULTA POPULAR DE LOS VECINOS DEL MUNICIPIO DE ALMUÑÉCAR (GRANADA) REFERIDA AL ACUERDO DEL AYUNTAMIENTO DE APROBACIÓN INICIAL DEL PLAN GENERAL DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA. ARTÍCULO 71 DE LA LEY 7/1985, DE 2 DE ABRIL, REGULADORA DE LAS BASES DEL REGIMEN LOCAL: RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS CONSULTAS POPULARES MUNICIPALES COMO INSTRUMENTO DE PARTICIPACIÓN DE LOS CIUDADANOS EN LOS ASUNTOS PÚBLICOS. ARTÍCULO 2 DE LA LEY DEL PARLAMENTO DE ANDALUCÍA 2/2001, DE 3 DE MAYO, DE REGULACIÓN DE LAS CONSULTAS POPULARES LOCALES EN ANDALUCÍA. OBJETO DE LAS CONSULTAS POPULARES LOCALES: ASUNTOS DE LA COMPETENCIA PROPIA LOCAL. ARTÍCULO 25 DE LA LBRL: COMPETENCIAS DEL MUNICIPIO EN MATERIA DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA.

PROV2008320078SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintitrés de Septiembre de dos mil ocho.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por losMagistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 2/474/2006 interpuesto por el AYUNTAMIENTODE ALMUÑÉCAR, representado por el Procurador Don Antonio Angel Sánchez-Jáuregui Alcaide, contra el Acuerdo del Consejode Ministros de 1 de septiembre de 2006, por el que se deniega al Ayuntamiento de Almuñécar (Granada) la preceptivaautorización para la celebración de una consulta popular relativa a la aprobación inicial del Plan General de OrdenaciónUrbanística del municipio. Ha sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogadodel Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ALMUÑÉCAR (GRANADA), interpuso ante estaSala, con fecha 22 de diciembre de 2006, el recurso contencioso-administrativo número 2/474/2006, contra el Acuerdo del Consejo deMinistros de 1 de septiembre de 2006, por el que se deniega al Ayuntamiento de Almuñécar (Granada) la preceptiva autorizaciónpara la celebración de una consulta popular relativa a la aprobación inicial del Plan General de Ordenación Urbanística delmunicipio.

SEGUNDO.- En su escrito de demanda, de 22 de junio de 2007, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideróoportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

«Que teniendo por presentado este escrito, con los documentos que se acompañan, se sirva admitirlo, y por formulada laDemanda de este recurso, a fin de que, en su día, se dicteSentencia por la que se anule el Acuerdo impugnado, del Consejo de Ministros español de 1 de septiembre de 2006, declarándose o reconociéndose el derecho del Ayuntamiento de Almuñécar(Granada) a celebrar una Consulta Popular con el reducido ámbito relativo a la Aprobación inicial de su nuevo Plan General deOrdenación Urbana. Por Otrosí solicita el recibimiento del pleito a prueba y trámite de conclusiones.».

TERCERO.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 27 de julio de 2007, en el que alegó los hechos yfundamentación jurídica que estimó pertinentes y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

«que tenga por presentado este escrito en tiempo y forma; por contestada la demanda del presente recurso y que dictesentencia desestimándolo y declarando ajustado a derecho el Acuerdo de 1 de septiembre de 2006, del Consejo de Ministros,que denegó al Ayuntamiento de Almuñécar la preceptiva autorización para la convocatoria de la Consulta Popular referida al PlanGeneral sobre Ordenación Urbanística del Municipio.».

CUARTO.- PorAuto de 24 de octubre de 2007, se acordó fijar la cuantía del recurso como indeterminada, y recibir elprocedimiento a prueba, pudiendo las partes proponer por escrito, en el plazo de quince días, los medios probatorios de queintenten valerse, que versarán sobre los puntos de hecho propuestos en el escrito de demanda.

QUINTO.- Practicadas las pruebas propuestas y admitidas, por providencia de fecha 18 de enero de 2008 se declara conclusoel periodo de proposición y práctica de pruebas y se concede al representante procesal de la parte actora el plazo de diez díaspara presentar conclusiones.

SEXTO.-PorAuto de fecha 18 de abril de 2008se declara caducado el derecho y porperdido el trámite de conclusiones a laparte actora y se concede a la parte recurrida el plazo de diez días para formular conclusiones, evacuando dicho trámite larepresentación procesal del AYUNTAMIENTO DE ALMUÑÉCAR, en escrito presentado con fecha 29 de abril de 2008, el cual loconcluyó con el siguiente SUPLICO:

«Que, teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo, y por evacuado el trámite de Conclusiones sucintas, a fin deque en su día se dicte Sentencia conforme al Suplico del escrito de Demanda.».

SÉPTIMO.- El Abogado del Estado evacuó el trámite de conclusiones por escrito presentado con fecha 29 de abril de 2008, enel expuso las alegaciones que consideró oportunas y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

«se sirva dar por ultimada la tramitación de este pleito y por reproducida la súplica del escrito de contestación a la demanda.».

OCTAVO.- Por providencia de fecha 13 de junio de 2008 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José ManuelBandrés Sánchez-Cruzat y se señaló para votación y fallo el día 16 de septiembre de 2008, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Sobre el objeto y el planteamiento del recurso contencioso-administrativo.

La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ALMUÑÉCAR (GRANADA) interpone el presente recurso contencioso- administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de septiembre de 2006, que denegó la autorización para celebraruna consulta popular referida a la aprobación inicial del Plan General de Ordenación Urbanística del referido municipio.

La decisión del Consejo de Ministros recurrida considera que no procede conceder la autorización solicitada con base en queen el presente caso no concurren todos los requisitos exigidos por elartículo 71 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en concreto, que el objeto de la consulta popular sea un asunto de la competencia propiamunicipal, toda vez que, por ser el Plan General de Ordenación Urbanística un instrumento de planeamiento, la competenciapara su formulación y aprobación corresponde a los Ayuntamientos y a la Administración Autonómica, de modo que ha deentenderse que su ejercicio se desarrolla de forma concurrente por el Ayuntamiento de Almuñécar y la Comunidad Autónoma deAndalucía.

La pretensión de nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado y la petición de que se reconozca el derecho delAYUNTAMIENTO DE ALMUÑÉCAR a celebrar la consulta popular con el reducido ámbito relativo a la aprobación inicial del PlanGeneral de Ordenación Urbanística de municipio se fundamenta, sustancialmente, en la infracción del principio de autonomíalocal consagrado en losartículos 137 y 140 de la Constitución española y en la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, tal como ha sido reconocido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, puestoque, en referencia a la ordenación urbanística y en concreto a la formulación y aprobación inicial de los planes generales deordenación urbanística, según losartículos 31 y 32 de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía 7/2002, de 17 de diciembre, constituye una competencia que corresponde al Ayuntamiento, de donde se deduce que tratándose de unacompetencia propia municipal está legitimado para promover la convocatoria de consulta municipal propuesta al cumplirse losrequisitos establecidos en elartículo 71 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Se aduce que la denegación de la autorización de la consulta popular local menoscaba el principio de legalidad (con menciónde losartículos 9.3 y 103 CE), y el principio democrático, con cita delartículo 1 de la CE, que favorece la participación de losvecinos en los asuntos que atañen a la colectividad local, al no perturbarse con dicha iniciativa los intereses generales niespecíficos de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

SEGUNDO.- Sobre la prosperabilidad del recurso contencioso-administrativo.

La negativa del Consejo de Ministros a autorizar la convocatoria de una consulta popular local promovida por elAYUNTAMIENTO DE ALMUÑÉCAR (GRANADA), referida a la aprobación inicial del Plan General de Ordenación Urbanística delmunicipio, se fundamenta, como hemos expuesto, en que no concurre el requisito de que el asunto sobre el que versa laconsulta fuera de la «competencia propia municipal» establecido en elartículo 71 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, cuyo tenor es el siguiente:

«De conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, cuando ésta tenga competenciaestatutariamente atribuida para ello, los Alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno dela Nación, podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que seande especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda local.».

Debe en primer término significarse que las consultas populares de ámbito municipal o local tienen un régimen jurídicodiferenciado de las modalidades de referéndum a que alude elartículo 92de la Constitución.

En este sentido, en lasentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2000 (RCA 404/1998, dijimos:

«Elartículo 92.1de la Constitución permite que las decisiones políticas de especial trascendencia puedan ser sometidas areferéndum consultivo de todos los ciudadanos, debiendo ser una ley orgánica la que regule las condiciones y el procedimientode las distintas modalidades de referéndum previstas en aquélla. LaLey Orgánica 2/1980, de 18 de enero, que desarrolla estemandatoconstitucional y regula las distintas modalidades de referéndum, dispone en su artículo 2.1que la autorización para laconvocatoria de consultas populares por vía de referéndum en cualquiera de sus modalidades, es competencia exclusiva delEstado. Excluye, sin embargo, de su ámbito de aplicación (Disposición adicional única) las consultas populares que puedancelebrarse por los Ayuntamientos, relativas a asuntos relevantes de índole municipal, en sus respectivos territorios, de acuerdocon la legislación de Régimen Local, y a salvo, en todo caso, la competencia exclusiva del Estado para su autorización».

La distinción entre el referéndum como mecanismo de participación directa de los ciudadanos en aquellos asuntos demanifiesta naturaleza política de las consultas populares municipales, que por su alcance constituyen cauces del ejercicio delderecho de participación política, se infiere de la fundamentación jurídica de lasentencia del Tribunal Constitucional de 11 de septiembre de 2008, en los siguientes términos:

«[…] El referéndum es un instrumento de participación directa de los ciudadanos en asuntos públicos, esto es, para elejercicio del derecho fundamental reconocido en elart. 23.1 CE. No es cauce para la instrumentación de cualquier derecho departicipación, sino específicamente para el ejercicio del derecho de participación política, es decir, de aquella participación "quenormalmente se ejerce a través de representantes y que, excepcionalmente, puede ser directamente ejercida por el pueblo"(STC 119/1995, de 17 de julio, FJ 3). Es, por tanto, una forma de democracia directa y no una mera manifestación "del fenómenoparticipativo que tanta importancia ha tenido y sigue teniendo en las democracias actuales y al que fue especialmente sensiblenuestro constituyente", que lo ha formalizado como "un mandato de carácter general a los poderes constituidos para quepromuevan la participación en distintos ámbitos"(arts. 9.2 y 48 CE) o como un verdadero derecho subjetivo (así, por ejemplo,arts. 27.5 y 7, 105 y 125 CE). Las formas de participación no reconducibles a las que se conectan con el derecho fundamentalreconocido en elart. 23.2 CEson "formas de participación que difieren [de aquéllas] no sólo en cuanto a su justificación uorigen, sino también respecto de su eficacia jurídica que, por otra parte, dependerá en la mayoría de los casos de lo quedisponga el legislador (aunque en su labor configuradora esté sometido a límites como los derivados de la interdicción de laarbitrariedad-art. 9.3 CE- y del derecho de igualdad-art. 14 CE-). No puede aceptarse, sin embargo, que sean manifestacionesdel derecho de participación que garantiza elart. 23.1de la Constitución, pues no sólo se hallan contempladas en preceptosdiferentes de la Constitución, sino que tales preceptos obedecen a manifestaciones de una ratio bien distinta: en elart. 23.1 C.E. se trata de las modalidades -representativa y directa- de lo que en el mundo occidental se conoce por democracia política,forma de participación inorgánica que expresa la voluntad general"(STC 119/1995, FJ 4), en la que no tienen cabida otras formasde participación en las que se articulan voluntades particulares o colectivas, pero no generales, esto es, no imputables al cuerpoelectoral.

[…]

En nuestro sistema de democracia representativa, en el que la voluntad soberana tiene su lugar natural y ordinario deexpresión en las Cortes Generales(art. 66.1 CE) y las voluntades autonómicas en los respectivos Parlamentos de lasComunidades Autónomas, los mecanismos de participación directa en los asuntos públicos quedan restringidos a aquellossupuestos en los que la Constitución expresamente los impone (caso de la reforma constitucional por la vía delart. 168 CEy delos procedimientos de elaboración y reforma estatutarios previstos en losarts. 151.1 y 2 y 152.2 CE) o a aquellos que, tambiénexpresamente contemplados, supedita a la pertinente autorización del representante del pueblo soberano (Cortes Generales) ode una de sus Cámaras.».

El régimen jurídico de las consultas populares municipales, que resulta aplicable a la solución de este litigio, está integrado porelartículo 71 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que hemos transcrito, incluido en lasede normativa «información y participación ciudadanas», y por laLey del Parlamento de Andalucía 2/2001, de 3 de mayo, deregulación de las consultas populares locales en Andalucía, aprobada de conformidad con lo dispuesto en elartículo 15.2 del Estatuto de Autonomíapara Andalucía que dispone que corresponde a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo delsistema regulador de las consultas populares locales en el ámbito de Andalucía, cuyoartículo 2dice:

«1. La consulta popular local es el instrumento de conocimiento de la opinión de los vecinos sobre asuntos de la competenciapropia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para sus intereses, sin que su resultado vincule a la EntidadLocal convocante.

2. En ningún caso podrán someterse a consulta popular local asuntos cuando alguna de las opciones a escoger resultecontraria al ordenamiento jurídico. Asimismo, la consulta popular local no podrá menoscabar las facultades de decisión quecorresponden a los órganos representativos del municipio.

3. Quedan excluidas de la consulta popular local las materias propias de la Hacienda Local».

Cabe, además, señalar que la decisión del Consejo de Ministros de autorizar o denegar la convocatoria de una consulta popularmunicipal se configura en nuestro ordenamiento jurídico como un acto de control de que la solicitud se ajuste a los requisitoslegalmente previstos de naturaleza procedimental, puesto que se exige para preservar el adecuado equilibrio entre el principiorepresentativo y el principio de participación directa que la consulta sea a iniciativa del Alcalde, previo acuerdo por mayoríaabsoluta del Pleno de la Corporación municipal, y de naturaleza material, consistente en admitir únicamente consultas popularesreferidas a asuntos en que concurran los presupuestos de tratarse de competencia propia municipal y de carácter local y quesean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, excluyéndose, en todo caso, los asuntos relativos a la HaciendaLocal.

Así, en la mencionadasentencia de esta Sala de 17 de febrero de 2000, manifestamos:

«Hay que destacar, ante todo, que dichos requisitos son concurrentes y, dados los términos en que se formulan, revelan undesignio del legislador ciertamente restrictivo respecto de esta fórmula de participación popular en el procedimiento de adopciónde decisiones municipales, inspirado en el sistema de representatividad electiva. La consulta popular a los vecinos no se permitepara cualquier asunto, ni siquiera para aquellos que tengan un interés relevante para los vecinos; es preciso, además, que setrate de asuntos de "carácter local", por un lado, y que respecto de ellos el Municipio tenga "competencias propias", por otro. Lademanda insiste en que se trata de una cuestión que "afecta a los intereses de los vecinos de Algeciras", y a ello nada habríaque oponer, en principio: pero lo decisivo, a los efectos del litigio, no es sólo que exista aquel interés sino que el "asunto" (poremplear la expresión utilizada en elartículo 71 de la Ley de Régimen Local) que lo genera sea, ante todo, de "carácter local"».

Y cabe advertir que en el caso de autos no se plantea controversia alguna respecto del control jurisdiccional del Acuerdo delConsejo de Ministros en aquello que pudiera tener de decisión de mera oportunidad o manifestación de una voluntad que, sobrela base de apreciaciones de orden estrictamente político, exprese aquel alto órgano constitucional, titular del poder ejecutivo,cuestión que esta Sala abordó en lasentencia de 22 de enero de 1993 (recurso numero 4911 de 1992). El litigio se circunscribe,por el contrario, a dilucidar si el Acuerdo del Consejo de Ministros, al apreciar la falta de concurrencia de uno de los requisitosnecesarios para autorizar la consulta popular, respetó o no el contenido delartículo 71 de la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local.

Desde los parámetros jurídicos expuestos procede declarar la nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de septiembrede 2006, al fundarse en una interpretación contra legem delartículo 71 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, puesto que estimamos que identifica indebidamente el concepto de «asuntos de la competencia propiamunicipal» a que alude dicha disposición legal con «asuntos de la competencia exclusiva del municipio», sin atender que elartículo 25.2 d) de la mencionada Ley Reguladora de las Bases del Régimen Localestablece que el municipio ejercerá, en todocaso, competencias en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en la materia de ordenaciónurbanística y que laLey del Parlamento de Andalucía 7/2002, de 27 de diciembre, tras definir el Plan General de OrdenaciónUrbanística como el instrumento de planeamiento que tiene como objeto «la ordenación urbanística en la totalidad del términomunicipal» y organizar «la gestión de su ejecución», dispone en suartículo 3que corresponde a los municipios la formulación deproyectos de instrumentos de planeamiento de ámbito municipal, incluyendo la aprobación inicial, como Administraciónresponsable de la tramitación de dicho Plan General, y la aprobación definitiva de las innovaciones de los Planes Generales deOrdenación Urbanística que no afecten a la ordenación estructural de éstos.

Por ello, cabe sostener que el Acuerdo de aprobación inicial del Plan General de Ordenación Urbanística del municipio deAlmuñécar, que se somete a consulta de los vecinos, se corresponde con el ejercicio de una competencia propia municipaldeterminada específicamente por la Ley sectorial urbanística de la Comunidad Autónoma, que se ejerce en régimen deautonomía y bajo la propia responsabilidad, atendiendo siempre a la debida coordinación con las competencias de otrasAdministraciones Públicas, que se contrapone a las competencias impropias o atribuidas por delegación a las que se refiere elartículo 7 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local.

La lectura armonizadora de losartículos 1, 18.1 f) y 71 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Localy de losartículos 3 y 4 de la Carta Europea de Autonomía Local, ratificada por España por Instrumento de 20 de enero de 1988, permitedeterminar que el concepto de competencias propias municipales, en cuyo ejercicio, los municipios, para preservar la garantíaconstitucional del principio de autonomía local, tienen la capacidad efectiva de ordenación y gestión y de promover las iniciativasque se consideren pertinentes dentro del marco legal, se corresponde con las atribuciones o el núcleo de competencias básicasencomendadas por la Ley a dichas Entidades locales, lo que no impide que, por la naturaleza de la materia o por su extensión,su titularidad o ejercicio sea concurrente con las competencias de planificación atribuidas a autoridades regionales oautonómicas, puesto que no necesariamente las competencias locales deben ser plenas o completas, de modo que quedanexcluidos del objeto de las consultas populares municipales aquellos asuntos que, aún teniendo un carácter local y tratar de unamateria que sea de especial relevancia para los intereses de los vecinos, afecten a competencias exclusivas del Estado o de lasComunidades Autónomas o a aquellas competencias del Estado o de las Comunidades Autónomas atribuidas por delegación alos Entes locales.

La Exposición de Motivos de laLey del Parlamento de Andalucía 7/2002, de 17 de diciembre, expresa el designio del legisladorautonómico de preservar el ámbito competencial propio de los municipios en la determinación de la ordenación urbanística de laciudad, sin perjuicio de su ejercicio compartido con las competencias que son propias de las Comunidades Autónomas paraordenar los intereses supralocales y ejercer el control de legalidad:

«[…] Una Ley que precisa el marco competencial interadministrativo, y que desarrolla el principio de subsidiariedad y losinstrumentos de concertación, colaboración y coordinación interadministrativa.

La Constitución Española ha consagrado la separación competencial entre las distintas Administraciones territoriales; sin queello quiera decir que no se asista a una confluencia de diferentes competencias sobre un mismo territorio. Se hace necesario,pues, la determinación de un marco claro en este terreno, porque, junto al reconocimiento de las distintas esferascompetenciales, significa también la asunción de las obligaciones inherentes a su ejercicio, por parte de la Administraciónresponsable.

Este criterio, que puede expresarse con carácter general, cobra especial importancia en el caso de la legislación urbanística,al residir la mayor parte de las competencias en el ámbito local, si bien se ha reservado a la Administración General del Estadoprimero, y a la autonómica desde 1978, la apreciación de los intereses supralocales y el control de legalidad. Esta situaciónderiva hacia la existencia de una concurrencia competencial en determinadas materias, que en unos casos da lugar a una tutela«de facto» de la Administración autonómica sobre la municipal, o bien a una indeterminación de la competencia efectiva, quepuede llevar a la desprotección de determinados derechos ciudadanos.

Desde esta consideración, y en desarrollo del principio de subsidiariedad plasmado, a su vez, en el Pacto Local Andaluz, estaLey avanza en la asignación de competencias en materia de urbanismo a los municipios andaluces, asignación que ha tenido unantecedente inmediato en la delegación de competencias urbanísticas en dichos municipios que se hiciera a través delDecreto 77/1994, de 5 de abril, por el que se regula el ejercicio de las competencias de la Junta de Andalucía en materia de ordenacióndel territorio y urbanismo, determinándose los órganos a los que se atribuyen. Se refuerza con esta Ley el ámbito de decisión yresponsabilidad local en materia de urbanismo, sin que ello quiera decir que la Administración de la Comunidad Autónoma deAndalucía deje de ejercer sus competencias efectivas en las cuestiones que le son propias».

ElTribunal Constitucional, en la sentencia 51/2004 de 13 de abril, delimita la competencia de los municipios en materia deordenación urbanística y justifica, en su caso, la intervención de otras Administraciones Públicas, en los siguientes términos:

«La decisión sobre la configuración del asentamiento urbano municipal en que consiste el plan urbanístico -marco reguladordel espacio físico de la convivencia de los vecinos- es una tarea comprendida prioritariamente en el ámbito de los intereses delmunicipio; y sobre aquella decisión se proyectan, por tanto, de forma especialmente intensa las exigencias de la autonomíamunicipal. Si en el procedimiento de elaboración del planeamiento urbanístico las leyes reguladoras de la materia prevén laintervención -de alcance diverso- de otras Administraciones públicas es porque, con carácter general, aquella decisión puedeafectar también a intereses cuya gestión constituye el objeto de competencias atribuidas a otras organizaciones jurídico- públicas distintas del municipio. También se justifica la mencionada intervención de otros sujetos públicos distintos de laAdministración municipal por las exigencias del principio de colaboración [que aconseja la audiencia, el intercambio deinformación y la ponderación de intereses ajenos(art. 4 de la Leyde régimen jurídico de las Administraciones públicas y delprocedimiento administrativo común)] y por los controles de legalidad que, de conformidad con la Constitución, pueden ejercer,en el ámbito del urbanismo, las Comunidades Autónomas sobre las entidades locales.

Esta imbricación de intereses diversos que se proyectan sobre el mismo territorio municipal se soluciona en la Ley básica derégimen local con fórmulas como la participación o integración de las entidades locales en procedimientos que tramita y resuelvela Comunidad Autónoma cuando "la naturaleza de la actividad de que se trate haga muy difícil o inconveniente una asignacióndiferenciada y distinta de facultades decisorias"(art. 62 LBRL), o la participación de las entidades locales en procedimientos deaprobación de instrumentos de planeamiento que son formulados y aprobados por otras Administraciones, siempre que exista lanecesidad de "armonizar los intereses públicos afectados"(art. 58.2 LBRL).

Pero esta regulación de las relaciones interadministrativas no ha de oscurecer el principio de que la ordenación urbanística delterritorio municipal es tarea que fundamentalmente corresponde al municipio, y que la intervención de otras Administraciones sejustifica sólo en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que, de conformidadcon el bloque de la constitucionalidad, se atribuyen a las Administraciones supraordenadas sobre las inferiores».

En consecuencia con lo razonado, al no cuestionarse que el asunto objeto de la consulta menoscabe las facultades dedecisión que corresponden a los órganos representativos del municipio ni las potestades urbanísticas atribuidas a laAdministración de la Comunidad Autónoma, ni que resulte contrario al ordenamiento jurídico, procede estimar el recursocontencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ALMUÑÉCAR (GRANADA) ydeclarar la nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de septiembre de 2006, que denegó la autorización para celebraruna consulta popular referida a la aprobación inicial del Plan General de Ordenación Urbanística del referido municipio,reconociendo la pretensión de convocatoria y celebración de la referida consulta popular local en los términos fundamentados.

TERCERO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en elartículo 139 de la Ley Jurisdiccional, no procede efectuar expresa imposición de lascostas procesales ocasionadas en el presente recurso contencioso-administrativo.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nosconfiere la Constitución,

FALLAMOS

Primero.- Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesaldel AYUNTAMIENTO DE ALMUÑÉCAR (GRANADA), debiendo declarar la nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 deseptiembre de 2006, por el que se deniega al Ayuntamiento de Almuñécar (Granada) la preceptiva autorización para lacelebración de una consulta popular relativa a la aprobación inicial del Plan General de Ordenación Urbanística del municipio, porno ser conforme a Derecho, reconociéndose la pretensión de convocatoria y celebración de la referida consulta popular local enlos términos fundamentados.

Segundo.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en el presente recurso contencioso- administrativo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en lapublicación oficial dejurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamentejuzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- FernandoLedesma Bartret.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.-Óscar González González.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de sufecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituida la Sala enaudiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.

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