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Anulación del PGOU de Zamora por no haberse respetado un segundo periodo de alegaciones en su tramitación

Tras la aprobación inicial de la revisión del referido Plan General de Ordenación Urbana se efectuaron modificaciones sustanciales en su ordenación, sin que se abriese como consecuencia de ello un segundo trámite de información pública .

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 11 mayo 2009

Anulación del PGOU de Zamora por no haberse respetado un segundo periodo de alegaciones en su tramitación

 MARGINAL: PROV2009244121
 TRIBUNAL: Tribunal Supremo, Madrid Sala 3 (Contencioso-Administrativo) Sección 5
 FECHA: 2009-05-11
 JURISDICCIÓN: Contencioso-Administrativa
 PROCEDIMIENTO: Recurso de Casación 4816/2006
 PONENTE: Excmo. Pedro José Yagüe Gil

URBANISMO: REVISIÓN DEL PLAN GENERAL DE ZAMORA: CAMBIOS SUSTANCIALES ENTRE LA APROBACIÓN INICIAL Y LA DEFINITIVA: NECESIDAD DE NUEVA INFORMACIÓN PÚBLICA: ANULACIÓN.

PROV2009244121SENTENCIA

 

En la Villa de Madrid, a once de mayo de dos mil nueve

Visto el recurso de casación nº 4816/2006, interpuesto por la Procuradora Dª Myriam Álvarez del Valle Lavesque, en nombre y representación delAYUNTAMIENTO DE ZAMORA, contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de fecha 14 de octubre de 2005, dictada en el recurso núm. 1111/2002, sobre la revisión del Plan General municipal de ordenación urbana de Zamora. Son parte recurrida DªElvira, D.Ildefonso, D.Joaquín, D.Leandro, D.Marcos, D.Millán, D.Ovidio, D.Raimundoy el Obispado de Zamora, representados todos ellos por la Procuradora Dª Magdalena Maestre Cavanna, así como la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada por la Sra. Letrada de sus Servicios Jurídicos.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO .- En el proceso antes referido, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en la ciudad de Valladolid, dictósentencia en fecha 14 de octubre de 2005, estimatoria del recurso. Notificada a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Zamora se presentó escrito preparando recurso de casación. Porauto de 1 de diciembre de 2005, confirmado en súplica por el de 12 de enero de 2006la Sala de instancia denegó la preparación del recurso de casación. Contra ellos interpuso el referido Ayuntamiento recurso de queja nº 81/2006, que fue estimado porAuto del Tribunal Supremo de 6 de julio de 2006.

SEGUNDO – Emplazadas las partes, el Ayuntamiento de Zamora compareció en tiempo y forma ante esteTribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 19 de octubre de 2006su escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando sentencia en consonancia con los motivos de casación alegados.

TERCERO .- Mediante providencia de fecha 14 de marzo de 2007 se admitió a trámite el recurso de casación interpuesto, atribuyéndosele su conocimiento a la Sección Quinta de estaSala. Por la de 30 de mayo de 2007se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte recurrida, a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso. El día 18 de junio de 2007 la Comunidad Autónoma de Castilla y León presentó un escrito en el que manifestó su intención de no impugnar el recurso. El 18 de julio de 2007 la otra parte recurrida, DªElviray otros, presentó su escrito de oposición, en el que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida.

CUARTO – Por providencia de fecha 27 de Abril de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 6 de Mayo de 2009, en que tuvo lugar.

QUINTO .- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D.PEDRO JOSÉ YAGÜE GIL,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación nº 4816/2006 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid dictó en fecha 14 de octubre de 2005, en el recurso nº 1111/2002, interpuesto por D.Ángel Daniel, D.Alexis, D.Ildefonso, D.Marcos, D.Millán, D.Leandro, D.Joaquín, D.Ovidio, D.Raimundo, DªElviray la Diócesis de Zamora contra la Orden de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León de 4 de julio de 2001 de aprobación definitiva de la revisión del Plan General municipal de ordenación urbana de Zamora, publicada en el Boletín Oficial de Castilla y León de 16 de julio de 2001.

SEGUNDO : La parte actora fundó su demanda, entre otros motivos impugnatorios, en que tras la aprobación inicial de la revisión del referido Plan General se efectuaron modificaciones sustanciales en su ordenación, sin que se abriese como consecuencia de ello el segundo trámite de información pública exigido en elartículo 52.5 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de urbanismo de Castilla y León yartículo 130 del Reglamento de Planeamiento Urbanísticoaprobado porReal Decreto 2159/1978, e incumpliéndose a su vez el plazo máximo para la aprobación provisional del plan establecido en elartículo 54 de la misma Ley. También en que los terrenos de los demandantes debieron clasificarse como urbanos y en que los nuevos sistemas generales que les afectan, introducidos 'ex novo' después de concluido el período de información pública, carecen de justificación.

En consonancia con ello, solicitaron en el suplico de la demanda, además de la anulación de la orden recurrida, que "se retrotraiga la tramitación del procedimiento hasta el periodo de información pública y, subsidiariamente, se califique como urbano el suelo del sector 1 San Lázaro y se eliminen los sistemas generales creados sin información pública".

TERCERO Lasentencia impugnada, dictada el 14 de octubre de 2005, estimó el recurso y anuló la orden recurrida al considerar, en síntesis, que tras la aprobación inicial de la revisión del plan se modificó su contenido de manera sustancial, debido, principalmente, a su adaptación a laLey 5/1999, de 8 de abril, de urbanismo de Castilla y León, que entró en vigor después de concluido el período de información pública abierto en dicho procedimiento, así como a la estimación de alegaciones y las correcciones exigidas en varios informes sectoriales.

Literalmente consideró la sentencia lo siguiente:

"[…] Para la resolución de este proceso ha de destacarse desde este momento, tal como se refleja en la propia Orden impugnada, que la Revisión del Plan General de Zamora fue aprobada inicialmente por Acuerdo del Ayuntamiento de 27 de enero de 1999, siendo sometida al trámite de información pública, como también se indica en esa Orden. Esa aprobación inicial se efectuó, por tanto, antes de la aprobación y entrada en vigor de laLey de Urbanismo de Castilla y León 5/1999, de 8 de abril. La aprobación provisional de esa Revisión se efectuó por Acuerdo del Ayuntamiento Pleno de 23 de marzo de 2.001, vigente ya esaLey 5/1999, y por ello en el documento aprobado provisionalmente se introducen, respecto del texto aprobado inicialmente, una serie de modificaciones para adaptar ese Plan a dichaLey. Así, entre otras, según se señala en la propia Orden impugnada, en su antecedente sexto, se adaptan las denominaciones de las clases y categorías de suelo así como otros términos urbanísticos a las denominaciones previstas en el "nuevo texto legal", adecuándose también los aprovechamientos en aquellas unidades de actuación respecto de las cuales se preveían inicialmente densidades superiores a las permitidas en elart. 36 de la nueva Ley 5/1999. Además, se incorporan al texto aprobado provisionalmente otras modificaciones respecto del aprobado inicialmente derivadas de la estimación total de 59 de las alegaciones presentadas, de la estimación parcial de otras 49, del cumplimiento de las prescripciones contenidas en los informes de la Unidad de Carreteras y de las Comisiones Territoriales de Patrimonio Cultural y de Urbanismo y de otras circunstancias sobrevenidas, como se indica en ese antecedente. Ha de señalarse asimismo que ese documento aprobado provisionalmente por el Ayuntamiento no fue, sin más, aprobado definitivamente, al observarse las deficiencias que se mencionan en el antecedente séptimo de la Orden impugnada, debiendo destacarse la "necesidad" de incorporar, a efectos de lo dispuesto en losartículos 41, 42 y 58.3 de la citada Ley Autonómica 5/1999, un listado distinguiendo las determinaciones de los distintos documentos (escritos y gráficos) que "se consideran de ordenación general y las que se consideran de ordenación detallada", aunque estas últimas pueden definirse de forma residual.

[…] a tenor de laDisposición Transitoria Primera de esa Ley 5/1999 los municipios con población igual o superior a 20.000habitantes "deberán adaptarse" a esta Ley cuando, entre otros supuestos, procedan a la "Revisión de su Plan". La adaptación a dicha Ley afecta no solo a las determinaciones materiales de ordenación, sino también, a los trámites del procedimiento de aprobación, como se señala por la parte recurrente. Esto comporta que el Plan General de Ordenación Urbana de Zamora "adaptado" a estaLey Autonómica ha de someterse al trámite de información pública previsto en el art. 52de la misma, lo que aquí no se ha efectuado, pues lo que se sometió a información pública fue el documento aprobado inicialmente por el Ayuntamiento el 27 de enero de 1999, que no estaba adaptado a esaLey 5/1999, de 8 de abril, ya que no estaba en vigor en ese momento, como se ha dicho.

[…] La información pública en el planeamiento urbanístico no es un mero trámite en el procedimiento de su elaboración, sino un trámite esencial por la especial incidencia que tienen los planes urbanísticos en la vida de los ciudadanos, máxime cuando se produce, como aquí sucede, la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana, al configurar la ordenación urbanística de todo el término municipal que a todos interesa. Por ello, en la citadaLey Autonómica 5/1999 se dispone en su art. 6que las Administraciones Públicas han de promover "la más amplia participación social" en la actividad urbanística que se desarrolle. Ha de señalarse asimismo que la exigencia del trámite de información pública respecto del Plan "adaptado" a dicha Ley de Urbanismo de Castilla y León no es un requisito que vaya en contra del criterio de celeridad del procedimiento, y que, aparte de ser un trámite obligado legalmente, no se comprende en este caso esa omisión toda vez que el Ayuntamiento no llevó a cabo la aprobación provisional del Plan sino una vez transcurridos más de dos años desde su aprobación inicial, vigente ya laLey 5/1999, como se ha dicho.

[…] No impiden la anterior conclusión las alegaciones que se han formulado al respecto tanto por la representación de la Administración Autonómica demandada como por la del Ayuntamiento demandado acerca de que no era necesaria esa información pública al no haberse producido una modificación sustancial respecto del texto aprobado inicialmente, al no haberse variado, según ellos, el modelo territorial que se contemplaba en esa aprobación. En elart. 52 de la Leyde la citadaLey 5/1999 se contempla, por una parte, en su número 1un periodo de información pública después de la aprobación inicial de los instrumentos de planeamiento que ha de desarrollarse conforme a lo dispuesto en elart. 142 de la misma. También en el número 5de eseart. 52se establece la necesidad de un "nuevo periodo de información pública" cuando los cambios que procedan signifiquen una alteración sustancial "de la ordenación general", aunque no se entienda como tal "la simple" alteración de una o varias determinaciones de la misma.

En laLey de Urbanismo de Castilla y León 5/1999se introducen importantes modificaciones respecto de la legislación estatal anterior como se refleja en su Exposición de Motivos. Así, a título ejemplificativo, pueden destacarse la regulación del suelo clasificado como "rústico"-arts. 23y ss.-, en el que se distinguen diferentes categorías con distintos regímenes jurídicos establecidos en la propia Ley en la forma que en ella se contempla; la distinción entre ordenación general y ordenación detallada, que en la Exposición de Motivos se considera como "una novedad importante", correspondiendo al Plan General establecer las determinaciones de "ordenación general", como dispone elart. 41, con la importante consecuencia -no prevista en la anterior legislación estatal- de que el Ayuntamiento, en los municipios que cuenten con Plan General, va a poder aprobar definitivamente las modificaciones del propio Plan que "no afecten a la ordenación general", en los términos previstos en elart. 58.3.a) y concordantes de la Ley 5/1999, razón por la cual se consideró necesario por la Ponencia Técnica la incorporación de la documentación precisa -escrita y gráfica- distinguiendo las determinaciones que se consideran de ordenación general y las que se consideran de ordenación detallada, como se establece en el antecedente séptimo de la Orden impugnada, que tampoco fueron sometidas a información pública, pues ni siquiera estaban en el documento de aprobación provisional. En la nueva Ley Autonómica se contemplan también como "novedad singular", según la Exposición de Motivos, criterios a observar por todos los instrumentos de planeamiento urbanístico sobre orientación del crecimiento urbano, delimitación de sectores, sostenibilidad, protección del medio ambiente y del patrimonio cultural, calidad urbana, cohesión social y equidistribución. Se establecen así, entre otras determinaciones, nuevos límites "máximos" de densidad-art. 36.1-, no solo en suelo urbanizable sino también en suelo urbano no delimitado, e incluso en suelo urbano consolidado. También se establecen nuevos sistemas generales, y se cuantifica el sistema general de equipamientos con una superficie "no inferior" a 5 metros cuadrados por habitante.

Esas previsiones, y las demás que se establecen en la citada Ley Autonómica, han de concretarse en el Plan General, que ha de contener las determinaciones de "ordenación general" que se establecen en el citadoart. 41 de la Ley 5/1999y las de "ordenación detallada" que se especifican en suart. 42. Pues bien, la introducción en el documento de aprobación provisional de las nuevas previsiones de laLey Autonómica 5/1999-que no estaban en el documento de aprobación inicial, al no estar en vigor en ese momento esaLey- obligaba a "un nuevo trámite de información pública" en cumplimiento de lo dispuesto en el número 5del citadoart. 52, pues suponía una alteración sustancial de la ordenación general, como resulta de la documentación obrante, dada la importancia y trascendencia de las determinaciones de la nuevaLey 5/1999 en el Plan General. Dicho de otra forma, si es obligatorio el "nuevo trámite de información pública", en virtud de eseart. 52.5, cuando se produce una alteración sustancial de la ordenación general respecto del documento aprobado inicialmente cuando en éste ya se contienen las previsiones que la Ley de Urbanismo de Castilla y León exige al planeamiento general, con mayor motivo es necesario ese trámite de información pública cuando en la aprobación inicial de la Revisión del Plan General de Zamora no se contenían esas previsiones, al no estar vigente en ese momento esaLey 5/1999.

[…] El trámite de información pública previsto en la citadaLey Autonómica 5/1999deriva de la necesidad de que los ciudadanos conozcan y puedan formular alegaciones respecto del Plan elaborado conforme a dicha Ley, lo que aquí se ha omitido, como se ha dicho. No puede compartirse, por ello, como ha señalado acertadamente la parte actora, la afirmación que se contiene en la Orden impugnada de no ser necesario ese trámite de información pública por la adaptación efectuada conforme a la tantas veces citada Ley de Urbanismo de Castilla y León, "por ser cambios obligados por la propia normativa", pues el hecho de que la Ley obligue a esa adaptación al Plan -que, además, es completa, al tratarse de una Revisión, como se ha reiterado- es, precisamente, lo que hace necesario ese trámite de información pública, para que los ciudadanos conozcan cómo se ha producido esa adaptación, esto es, cómo se ha llevado a cabo en el ámbito territorial del municipio las previsiones de la nueva Ley y puedan formular alegaciones al respecto, máxime cuando en el documento de aprobación provisional se han producido importantes modificaciones respecto del Plan aprobado inicialmente que derivan de la adaptación de la Revisión del Plan a la citadaLey 5/1999, lo que, según resulta de la Memoria de ese documento, justificaba la tardanza en su elaboración -más de dos años desde la aprobación inicial, como antes se ha indicado-. Esas importantes modificaciones afectan, entre otros aspectos, a las nuevas clases de suelo previstas en esa Ley así como, entre ellas, a las nuevas categorías de "suelo rústico", que son determinaciones de "ordenación general", según la mencionadaLey 5/1999, como también lo son las determinaciones que han de contemplarse en "suelo urbano no consolidado" y en "suelo urbanizable delimitado", por una parte, y en "suelo urbanizable no delimitado", por otra. Tampoco se ha sometido a información pública la alteración de las previsiones sobre densidad que se contemplaban en el Plan inicialmente aprobado, para dar cumplimiento a lo establecido en elart. 36.1 de esa Ley, como se admite en la propia Orden impugnada. Aún más, tampoco se ha sometido a información pública la documentación que precisa lo que se considera de "ordenación general" y de "ordenación detallada", que ni siquiera estaba en la aprobación provisional, como antes se ha dicho, ni las previsiones del Plan sobre los nuevos criterios que se contemplan en esa Ley Autonómica en materia de gestión urbanística, como también se destaca en la Memoria del Plan …".

CUARTO .- Contra la referida sentencia la representación del Ayuntamiento de Zamora ha interpuesto recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de impugnación, ambos por el cauce delartículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional 29/98, a saber:

1º.- Por infracción de losartículos 130 y 132.3 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado porReal Decreto 2159/1978, de 23 de junio. Considera el recurrente, en síntesis, que la mera adaptación del Plan en tramitación a las determinaciones de laLey 5/1999, de 8 de abril, de urbanismo de Castilla y León, no conllevaba necesariamente la obligación de abrir un segundo trámite de información pública, no resultando por otra parte sustancialeslas modificaciones que se introdujeron en el plan tras su aprobación inicial.

Así, señala que en lo que se refiere a la clasificación del suelo rústico, la citadaLey 5/1999se limitó a recoger el criterio sobre su naturaleza reglada establecido en la anteriorLey 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Sueloy Valoraciones, a la que el proyecto del nuevo Plan General ya se ajustaba desde el inicio de su tramitación. Otro tanto afirma sobre los criterios de distinción entre la ordenación general o estructurante y la detallada o pormenorizada, o sobre los relativos al "crecimiento urbano", "delimitación de sectores", "protección del patrimonio cultural", "calidad urbana y cohesión social" y "equidistribución" establecidos en la referida Ley autonómica, criterios que existían ya en la legislación anterior y fueron tomados en consideración en la versión primitiva del proyecto de Plan General. A su juicio el único cambio significativo introducido por laLey 5/1999es el relativo a los nuevos límites de densidad de población y edificación y a las reservas de equipamientos, que se tradujo en la reducción del aprovechamiento urbanístico en determinados ámbitos y en el incremento de las dotaciones. Esta modificación – que no altera, en su opinión, las líneas esenciales del Plan- resultaba obligada por ley, no dejando ningún margen discrecional a la Administración urbanística, por lo que carecería de efecto práctico alguno someterla a información pública.

2º.- Por infracción de la jurisprudencia dictada en interpretación delartículo 41 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Sueloy Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, así como de losartículos 130 y 132.3 del Reglamento de Planeamiento Urbanísticoaprobado porReal Decreto 2159/1978, de 23 de junio, representada en lassentencias del Tribunal Supremo de 15 de julio de 1995, 23 de junio de 1994 y 4 de mayo de 1999, entre otras. Insiste el recurrente en considerar que, conforme al criterio establecido en la jurisprudencia que cita, las modificaciones producidas en la revisión del Plan General entre su aprobación inicial y provisional no tienen el carácter de sustanciales, ni obligaban por tanto a abrir un nuevo trámite de información pública.

QUINTO La parte recurrida en casación se opuso al recurso solicitando con carácter preliminar su inadmisión al fundarse realmente en la infracción de Derecho autonómico, no invocable en casación. Añade asimismo que se ha acreditado en el pleito el carácter sustancial de las modificaciones operadas en el proyecto del Plan General tras su exposición pública, incluyéndose nueva documentación, la estimación de numerosas alegaciones, introducción de convenios urbanísticos, modificación de los sistemas generales, ampliación de unidades de actuación, modificación de las obligaciones urbanísticas en el desarrollo de sectores, etc, hasta el punto de que el documento aprobado definitivamente resultaba radicalmente distinto al aprobado inicialmente.

SEXTO Planteados así los términos del debate, hemos de comenzar nuestra respuesta ordenada a las cuestiones planteadas señalando que no concurre la causa de inadmisión del recurso invocada por la parte recurrida, por las razones que yaquedaron expuestas sobre este concreto particular en elautode la Sección 1ª de esta Sala de 6 de julio de 2006antes citado, estimatorio del recurso de queja nº 81/2006, interpuesto por el Ayuntamiento de Zamora en este mismo litigio.

A esas razones debemos añadir que, conforme a lo preceptuado en ladisposición final primera de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castillay León y en elDecreto 223/1999, de 5 de agosto, aprobatorio de la "tabla de preceptosde los reglamentos urbanísticos que resulten aplicables" en relación con dicha Ley, en la fecha en la que se aprobó el Plan General en cuestión se hallaba en vigor en esa Comunidad Autónoma elartículo 130 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, aprobatorio del Reglamento de Planeamiento Urbanístico (RPU), en cuya hipotética infracción pretende fundarse, con carácter principal, este recurso de casación. Precepto de derecho estatal que,por cierto, fue invocado en su propia demanda por los ahora recurridos en casación.

Ello sin perjuicio de que, como consideramos en un caso similar en nuestrasentencia de 9 de diciembre de 2008 (casación 7459/2004), la obligación de garantizar la participación de los ciudadanos en la tramitación de los planes urbanísticos, reiterando la fase de información pública si fuera necesario, se deriva no sólo de lo dispuesto al efecto en dicho precepto reglamentario, y en la normativa urbanística autonómica aplicable, sino también en otras normas de Derecho estatal como son elartículo 105.a) de la Constitución y elartículo 6.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones, en los que se consagra, respectivamente, el derecho de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos en general y en los procedimientos de planeamiento y gestión urbanística en particular. Dicho principio se reproduce actualmente en losartículos 11.1 y 4.e) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, aprobatorio del Texto Refundido de la Ley del Suelo, en el último de los cuales se insiste en que todos los ciudadanos tiene derecho a: "Participar efectivamente en los procedimientos de elaboracióny aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de laAdministración una respuesta motivada (…)".

Se ajusta por tanto el recurso a lo dispuesto en elartículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional 29/98, sin que concurra la mentada causa de inadmisibilidad invocada por la parte recurrida.

SÉPTIMO Entrando ya en el fondo del asunto, procede examinar conjuntamente los dos motivos de casación, dada su íntima conexión. En ellos el Ayuntamiento recurrente manifiesta, en síntesis, que la sentencia impugnada ha infringido lo dispuesto en losartículos 130 y 132.3RPU, así como la jurisprudencia que los interpreta, porque, de una parte, la mera adaptación de la revisión del Plan General de ordenación urbana de Zamora a laLey 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castillay León que entró en vigor sobrevenidamente tras la aprobación inicial de aquél, no obligaba por sí sola a exponer al público por segundo vez los planes en tramitación. Y, de otra, las modificaciones efectuadas en el plan entre su aprobación inicial y provisional no resultaron sustanciales hasta el punto de requerir esa nueva información pública.

Pues bien, el recurso de casación no puede ser estimado, por las razones que apuntamos a continuación.

A).- Del examen de la sentencia impugnada se constata que su fallo anulatorio se motivó principalmente en la entidad de los cambios efectuados en la ordenación de la revisión del Plan General de Zamora tras su exposición pública.

En ella se consideró probado que en los más de dos años transcurridos entre la aprobación inicial y la definitiva de dicho Plan General se produjeron al menos las siguientes modificaciones en su ordenación:

– Incorporación de nuevos criterios de clasificación del suelo rústico, "en el que se distinguen diferentes categorías, con distintos regímenes jurídicos".

– Establecimiento de nuevos límites máximos de densidad de población y de edificación, lo que conllevó la rebaja general de la edificabilidad de todos aquellos ámbitos que excedían de dichos límites.

– Incremento del suelo destinado al sistema general de equipamientos, hasta alcanzar la ratio mínima de 5 metros cuadrados por habitante.

– Incorporación de "documentación precisa -escrita y gráfica- distinguiendo las determinaciones que se consideren de ordenación general y las que se consideran de ordenación detallada".

– Cambios en la ordenación derivados de la estimación total de 59 de las alegaciones presentadas y de la estimación parcial de otras 49.

– Modificaciones efectuadas en cumplimiento de los informes de la Unidad de Carreteras y de las Comisiones Territoriales de Patrimonio Cultural y de Urbanismo.

Este punto de partida fáctico de la controversia jurídica, determinado por el Juzgador de instancia conforme a las reglas de la sana crítica, no puede ser ahora cuestionado en casación, dada la naturaleza extraordinaria de este recurso, considerándose además que el Ayuntamiento recurrente no ha denunciado, ni acreditado la infracción de ningún precepto regulador de la prueba tasada, ni que la valoración de la prueba llevada a cabo haya resultado contraria a la razón y a la lógica, conduciendo a resultados inverosímiles y, por consiguiente, a un ejercicio arbitrario del poder jurisdiccional, vulnerador delartículo 9, apartado 3, de la Constitución.

B).- Partiendo de lo anterior, la fundamentación jurídica de la sentencia impugnada no contradice la jurisprudencia de esta Sala interpretativa delartículo 130 RPU-de contenido análogo alartículo 52.5 Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismoy de Castilla y León-.Así, hemos señalado, entre otras muchas, en nuestrassentencias de 9 de febrero de 2009 (casación 6714/2004), 9 de diciembre de 2008 (casación 7459/2004), 15 de diciembre de 2005 (casación 7376/2002) y 19 de abril de 2005 (casación 7293/2001), que, conforme a lo dispuesto en dicho precepto, en la tramitación de los planes urbanísticos debe reiterarse la fase de información pública siempre que tras su aprobación inicial se modifique su ordenación de una manera sustancial, entendiéndose por tal la alteración global del Plan, en sus aspectos esenciales, afectándose a sus elementos estructurales y, como consecuencia de ello, al propio modelo de planeamiento elegido.

En este caso las alteraciones del Plan constatadas en la sentencia recurrida son de carácter general, global y estructural; no puntual, ni aisladas, ni limitadas a un concreto sector. Así, por ejemplo, la rebaja de la edificabilidad como consecuencia de la aplicación de los nuevos límites legales de densidad de población y edificación afectó de manera indiscriminada a todos los ámbitos en los que se superaban, obligando a modificar su ordenación y con ella los beneficios y cargas de los propietarios.

Otro tanto puede señalarse sobre el incremento global de la reserva de sistemas generales operado entre la aprobación inicial y la definitiva del Plan, que conllevó la creación de nuevos equipamientos públicos relevantes no incluidos en la ordenación primigenia. No se puede olvidar que, como reconoce el propioartículo 41.c) de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de urbanismo de Castilla y León, los sistemas generales son "dotaciones urbanísticas públicas al servicio de toda la población". Tienen por tanto un carácter estructurante y configurador del propio modelo de ciudad. El incremento generalizado de dichos equipamientos básicos o fundamentales, afectó por tanto de una manera sustancial a la esencia del propio Plan, y a los derechos y deberes de los ciudadanos en multitud de ámbitos, sin perjuicio y con independencia de que obedeciese a un imperativo legal.

Buena muestra de ello (aunque sólo sea un ejemplo) lo constituye lo acontecido durante la tramitación del Plan en el concreto sector en el que se sitúan las propiedades de los demandantes. Como acredita el informe pericial del Arquitecto D.Matíaspracticado en el proceso de instancia durante la fase de prueba, entre la aprobación inicial y la definitiva del plan se introdujeron 'ex novo' en dicho ámbito dos nuevos sistemas generales ("2.a" y "2.b"), alterándose así de manera significativa su ordenación y los derechos y deberes de los propietarios, que padecieron la consiguiente indefensión al no poder alegar nada al respecto durante el único trámite de información pública abierto en dicho procedimiento administrativo.

OCTAVO Por último, la concreta jurisprudencia de esta Sala esgrimida por el Ayuntamiento recurrente en su segundo motivo de casación no contradice la decisión adoptada por la sentencia impugnada.

El caso examinado en lasentencia de 15 de julio de 1995 (rec. 13266/1991), sobre la revisión del Plan General de Avila, ninguna relación guarda con el analizado en este pleito, pues en aquél se había reproducido en la vía administrativa previa el trámite de información pública tras la aprobación inicial del Plan. Lo que se discutía es si existía o no la obligación de reiterar la fase de consultas del Avance del Plan para "sugerencias o alternativas" con carácter previo a su aprobación inicial.

Lasentencia de 23 de junio de 1994 (rec. 600/1992) se limitó a confirmar la de instancia, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Suances. En ella señalamos que, a estos efectos, "las 'modificaciones sustanciales del planeamiento' se trata de un concepto jurídico indeterminado a definir en cada caso atendiendo a su contenido -entidad de las modificaciones- y a su funcionalidad -provocar una nueva información pública-.; añadiendo a continuación que en el supuesto concretamente examinado no procedía reiterar la exposición pública del Plan porque "la modificación de la ordenación de las fincas de los recurrentes (…) tiene una importancia mínima para el plan considerado en su globalidad".

Y, finalmente, lasentencia de 4 de mayo de 1999 (casación 3151/1994) confirmatoria también de la de instancia, analizó un supuesto distinto a éste, en el que las modificaciones realizadas no afectaban a los sistemas generales, y en el que además se llegó a abrir un segundo trámite de información pública, aunque limitado a"los aspectos que son objeto de corrección".

NOVENO .- Al rechazarse el motivo de casación procede declarar no haber lugar al recurso, con condena a la parte recurrente en las costas del mismo(artículo 139.2 de la LJ 29/98). A la vista de las actuaciones procesales, esta condena sólo alcanza, por lo que se refiere a la minuta de Letrado de la parte recurrida, a la cantidad máxima de 2.000'00 euros. (Artículo 139.3).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

No ha lugar, y por tanto desestimamos el recurso de casación núm. nº 4816/2006, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ZAMORA contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de fecha 14 de octubre de 2005, dictada en el recurso núm. 1111/2002.

Y condenamos al Ayuntamiento de Zamora en las costas de casación, en la forma dicha en el último fundamento de Derecho.

PUBLICACION

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa,lo pronunciamos, mandamos y firmamos..- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D.Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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