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Las regiones ultraperiféricas y el caso Madeira

Los 4,5 millones de kilómetros cuadrados de superficie de la Unión Europea incluyen territorios muy alejados del continente al que están políticamente adscritos.  La belleza exótica y el atractivo turístico de estos lugares no compensan las dificultades que para su desarrollo económico se derivan precisamente de lo remoto de su posición en el mapa.

Las instituciones comunitarias han sido sensibles a la excepcionalidad de las regiones ultraperiféricas (RUP).  El Tratado de Funcionamiento de la Unión identifica en su artículo 349 las condiciones desfavorables que las aquejan (lejanía, insularidad, reducido tamaño, topografía y clima adversos, dependencia de un limitado número de productos) y prevé la posibilidad de establecer medidas específicas para facilitar su integración en el mercado único.  Las RUP son actualmente Guadalupe, la Guayana Francesa, Martinica, Mayotte, la Reunión y San Martín (todas ellas pertenecientes a Francia); las Azores y Madeira (ambas de Portugal) y las islas Canarias (España).

La Comisión Europea ha confirmado la legalidad de las ayudas estatales de finalidad regional cuando se orientan a compensar a las empresas por los gastos corrientes adicionales en que incurren por realizar actividades económicas en las RUP.  No obstante, dado su carácter excepcional -siendo la regla general la prohibición de las ayudas de Estado-, las medidas concretas están sujetas a la autorización previa y a la fiscalización posterior por parte del ejecutivo comunitario.

El ejemplo más cercano a nosotros es el Régimen Económico y Fiscal de Canarias (REF), que comprende un numeroso catálogo de medidas destinadas a promover el desarrollo económico y social del archipiélago, entres las cuales destacan los siguientes incentivos fiscales:

  • La reserva para inversiones en Canarias, consistente en una reducción en la base imponible del Impuesto sobre Sociedades de hasta el 90% de los beneficios generados en las islas, siempre que se dote una reserva indisponible y que el importe de la misma se invierta en el territorio canario.
  • La deducción por inversiones en Canarias, que incluye, entre otras deducciones en cuota, la del 25% de los importes invertidos en activos fijos nuevos localizados en el archipiélago o la de hasta un 45% de las inversiones en producciones cinematográficas y audiovisuales realizadas en el mismo.
  • La bonificación por producción de bienes corporales, que se eleva a un 50% de la cuota íntegra correspondiente a los rendimientos procedentes de la venta de bienes corporales producidos en Canarias en actividades agrícolas, ganaderas, industriales y pesqueras.
  • El régimen de la Zona Especial Canaria, del cual pueden beneficiarse las entidades de nueva creación con domicilio y sede de dirección efectiva en el ámbito geográfico de la ZEC y cuya principal ventaja es la aplicación del tipo de gravamen del 4% en el Impuesto sobre Sociedades.  Los beneficios fiscales se condicionan a la realización de inversiones en activos fijos afectos a la actividad y a la creación y mantenimiento de empleo canario.

El REF recibió el visto bueno de las autoridades comunitarias por primera vez en 2000 y su régimen de ayudas tiene garantizada su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2022.

EL RÉGIMEN FISCAL MADERIENSE

El pasado 4 de diciembre de 2020 la Comisión Europea dictaminó que el régimen de la Zona Franca de Madeira (ZFM) infringe la normativa comunitaria sobre ayudas de Estado, ya que su aplicación práctica del régimen no ha respetado las condiciones necesarias para asegurar la creación de actividad económica real y de empleo en el archipiélago.

Antes de la iniciativa investigadora de la Comisión, la opinión pública ya era consciente de la utilización de sociedades offshore maderienses para la evasión fiscal, y los nombres de futbolistas y otros personajes conocidos aparecían con frecuencia vinculados con este territorio.

Aunque el contenido íntegro de la decisión que declara ilegal el régimen de ZFM aún no se ha publicado, los argumentos que soportan el pronunciamiento se exponen tanto en la nota de prensa del pasado 4 de diciembre como en la decisión de 6 de julio de 2018 que dio inicio a la investigación sobre la compatibilidad del régimen con el Derecho de la Unión Europea.

Por medio de sendas decisiones de 2007 y 2013, la Comisión Europea había dado el visto bueno a la ZFM, aprobando con ello las siguientes medidas tributarias:

  • La aplicación de un tipo reducido (5%) del Impuesto sobre Sociedades a los beneficios obtenidos por las entidades registradas en la ZFM que se deriven de actividades realizadas de forma efectiva en Madeira.
  • La exención de impuestos municipales y locales.
  • La exención de los impuestos que gravan la adquisición de bienes inmuebles, en la medida en que dichos bienes se destinen a actividades económicas en la ZFM.
  • Por último, tratándose de actividades industriales que cumplan determinadas condiciones, la reducción en un 50% de la cuota del Impuesto sobre Sociedades.

En el curso de su investigación sobre la ZFM, la Comisión ha constatado que, pese a que los incentivos en el Impuesto sobre Sociedades estaban condicionados a que los beneficios se originasen en actividades realizadas en el archipiélago, las estadísticas muestran que las ventajas fiscales se han concedido a las entidades por el mero hecho de tener en la ZFM su domicilio fiscal o sede de dirección efectiva.  De este modo, las entidades ZFM han aplicado los beneficios del régimen a resultados obtenidos por ellas fuera de la ZFM e incluso fuera del territorio portugués.

Por otra parte, la Comisión había supeditado la autorización de la ZFM a la creación de empleo en Madeira.  En la práctica, sin embargo, Portugal ha aplicado un criterio muy laxo en la consideración de las relaciones laborales que habilitan para el disfrute del régimen fiscal favorable.  De manera que, cuando los listados de empleados con nombre y apellidos se han puesto a disposición de la Comisión, se ha comprobado que un porcentaje significativo de los trabajadores había sido computado en más de una entidad ZFM, y que muchos de los empleados solo habían estado en nómina durante un breve período, pese a lo cual habían sido tenidos en cuenta por entero de cara a la obtención del beneficio fiscal.  Por último, se han concedido los incentivos del régimen a las empresas que emplearon trabajadores fuera de la ZFM, ya que se dio por válida la contratación por entidades registradas a efectos del régimen, pero no se verificó si los empleos quedaron afectos a las actividades desarrolladas en Madeira o no.

En el país vecino, el pronunciamiento del ejecutivo comunitario ha generado un importante revuelo a nivel político, y se está planteando la erradicación definitiva del régimen de la ZFM.  Mientras tanto, el mandato de la Comisión es muy claro: los mecanismos de recuperación deben ponerse en marcha para que las entidades que se beneficiaron ilegalmente del régimen devuelvan las ayudas ilegales.

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