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El plan estratégico de subvenciones no tiene carácter meramente programático

Funcionario de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional, subescalas Secretaría (categoría de entrada) y Secretaría - Intervención.

La ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, vino a establecer con carácter básico para el conjunto de las Administraciones Públicas, la obligaciónde elaborar y aprobar con carácter previo al establecimiento de subvenciones, un Plan Estratégico, en los términos previstos en su artículo 8.1, al apuntar que:

“Los órganos de las Administraciones públicas o cualesquiera entes que propongan el establecimiento de subvenciones, con carácter previo, deberán concretar en un plan estratégico de subvenciones los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de financiación, supeditándose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria”.

Y en su desarrollo, en lo que se refiere a su naturaleza, señala el artículo 10 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que:

          “Los planes estratégicos de subvenciones a que se hace referencia en el artículo 8 de la Ley General de Subvenciones, se configuran como un instrumento de planificación de las políticas públicas que tengan por objeto el fomento de una actividad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública”.

          En lo que se refiere a su naturaleza jurídica, desde sus orígenes ha planeado la idea de su carácter meramente programático de las diferentes políticas públicas a desarrollar a través de las diferentes líneas subvencionales, de forma que su omisión carecería de efectos invalidantes sobre las convocatorias posteriores, si bien allá por el año 2012, el Tribunal Supremo vino a zanjar dicha posible interpretación, entre otras en la STS de 26 de junio de 2012 -rec. 4271/2011-, concluyendo de forma categórica y rotunda que:

          “…el Plan Estratégico tiene carácter previo al establecimiento de cualquier subvención; y el precepto es imperativo y categórico. Consideramos que la dicción del precepto, exigiendo con carácter previo, el Plan Estratégico, no es tangencial y no sistemático, como sostiene la sentencia de instancia, sino requisito esencial y previo a la regulación de la subvención, de tal forma que sí requiere una formalización o instrumentalización externa que, aunque no es exigible una determinada formalidad, si una definición específica que pueda ser identificada”.

Y en igual sentido, cabe citar la STSs de 4 de diciembre de 2012 -Rec. 4369/2011-, 28 de enero de 2013 -Rec. 559/2012- o 16 de abril de 2013 -Rec. 1372/2012-.

La admisión en virtud de Auto de 20 de octubre 2021, para la formación de doctrina de interés casacional por parte del Tribunal Supremo en relación a dicha cuestión, podría hacer pensar inicialmente en la posibilidad de un viraje en la posición mantenida con anterioridad por la Sala de lo contencioso – administrativo del Alto Tribunal en relación al Plan Estratégico de Subvenciones, si bien añadiendo como cuestión objeto de pronunciamiento, si en caso de mantenerse esa naturaleza esencial, las consecuencias de su omisión se proyectan sobre un reglamento municipal regulador de subvenciones (o bases reguladoras), así como si ello constituye una omisión formal, o de carácter material, que permitiría en este último caso el planteamiento del denominado recurso indirecto.

De forma que la cuestión a dilucidar queda delimitada por el referido Auto en los siguientes términos:

          “Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si con ocasión de la impugnación indirecta de una Ordenanza reguladora de una determinada subvención, cabe alegar como motivo de ilegalidad de la misma la falta de aprobación con carácter previo del preceptivo plan estratégico de subvenciones al que se refiere el art. 8.1 de la ley General de Subvenciones, al entenderse que se trata de un supuesto de incumplimiento de un requisito esencial en el procedimiento de elaboración de la Ordenanza o, por el contrario, se considera que se trata de un mero vicio formal de dicho procedimiento y, como tal, no delegable en el recurso contencioso – administrativo indirecto. Y en ambos casos si la posibilidad de impugnación indirecta su cualifica cuando se trata de una Administración territorial que ejerce la potestad de impugnación de acuerdos y actos de entes locales”.

A tales interrogantes se da respuesta en la reciente STS de 9 de mayo de 2022 -Rec. 2317/2020-, en la que se refiere al carácter del Plan Estratégico de Subvenciones, reafirmando su carácter esencial:

          “…dado el tenor de los apartados 1 y 3 del artículo 8 y de la disposición adicional decimotercera previo al establecimiento de cualquier subvención, constituyen(do) un requisito esencial cuyo cumplimiento exige que sea formalizado externamente y con un contenido que le haga identificable como tal por refleja al menos aquello a que alude el apartado 1 de ese artículo 8…”

En tanto que en lo que se refiere a la posibilidad de la impugnación indirecta de una ordenanza reguladora de subvenciones, basada en la omisión de dicho Plan Estratégico, se aparta de lo posición mantenida por la Sala de instancia, dado que:

          “…no toma en consideración de la naturaleza de la cuestión de ilegalidad como instrumento de control ex post de la validez de las disposiciones reglamentarias, cuya finalidad es exclusivamente nomofiáctica, en la que el juzgado o tribunal promovente puede aducir todas aquellas infracciones del ordenamiento jurídico que fueron denunciadas en el proceso de instancia y que pudieran determinar la declaración de ilegalidad del reglamento por no ser conforme a derecho.

          Carece, por tanto, de base jurídica, a los efectos de aplicación del artículo 27 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, la distinción entre vicios de procedimiento, sean o no de carácter esencial, y vicios sustantivos o de carácter material, en que se sustenta la sentencia impugnada, pues el Tribunal competente para resolver la cuestión de ilegalidad debe pronunciarse sobre todas las cuestiones suscitadas en el proceso en que se enjuició el acto de aplicación, acerca de la ilegalidad de la disposición reglamentaria”.

De forma que ello, lleva a la Sala 3ª del Tribunal Supremo a fijar la siguiente doctrina de interés casacional:

          “1.- El artículo 8.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, debe ser interpretado en el sentido de que la aprobación de un Plan Estratégico de Subvenciones, con carácter previo al establecimiento de cualquier subvención, constituye un requisito esencial del procedimiento subvenciona, de modo que el incumplimiento de esa obligación, por parte de la Administración pública o ente público convocante de las ayudas públicas, determina la nulidad de la orden de convocatoria de la subvención.

          2.- A través del planteamiento de una cuestión de ilegalidad (…) el juez o tribunal promovente puede aducir todas aquellas infracciones del ordenamiento jurídico que pudieran determinar la invalidez de la disposición general por ser disconforme a Derecho…”

A modo de colofón, por tanto, procedería reseñar que el Tribunal Supremo no sólo mantiene el carácter esencial del Plan Estratégico de Subvenciones, cuya omisión proyecta la nulidad de pleno derecho sobre todo el procedimiento subvencional, y no sólo frente a determinados aspectos parciales que han de integrarlo, si no que añade, la posibilidad de hacer valer dicha omisión a través de la impugnación  indirecta de un acto de aplicación de las bases reguladoras de la correspondiente línea subvencional, dado el carácter reglamentario de estas últimas.

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