El Tratado de Lisboa, actualmente en proceso de ratificación por los diversos Estados miembros, introduce importantes novedades en la regulación del espacio común de libertad, seguridad y justicia. Este trabajo ofrece una exposición general de los preceptos del Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en su versión reformada por el Tratado de Lisboa, relativos a la cooperación judicial penal en el marco del espacio común de libertad, seguridad y justicia; al tiempo que analiza las disposiciones de estos Tratados relativas a los denominados "frenos de emergencia" y "cooperación reforzada" y los artículos de los protocolos adicionales para el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca, que suponen excepciones al nuevo régimen general de la cooperación judicial penal.
El Tratado de Lisboa, firmado el día 13 de diciembre de 2007 en la capital portuguesa por los Jefes de Estado o de Gobierno de los 27 estados miembros de la Unión Europea, representa una vía de salida a la crisis constitucional provocada un par de años antes como consecuencia del resultado negativo de los referendos convocados en Francia (29 de mayo de 2005) y los Países Bajos (2 de junio de 2005) en el marco del proceso de ratificación del Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa, firmado en Roma el 29 de octubre de 2004. El Tratado de Lisboa utiliza el mismo procedimiento clásico de modificación de los textos convencionales constitutivos preexistentes que ya se había usado en otras ocasiones anteriores (Acta Única Europea, Tratado de Maastricht, Tratado de Ámsterdam y Tratado de Niza) y viene a reformar dos tratados clave: el Tratado de la Unión Europea -que mantiene su denominación- y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, que en lo sucesivo pasará a denominarse Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Pese a que inicialmente estaba prevista la entrada en vigor de estos dos nuevos tratados el 1 de enero de 2009, tras la finalización del proceso de ratificación por parte de cada uno de los estados miembros de acuerdo con su propio derecho interno, el resultado negativo del referéndum popular celebrado en Irlanda el día 12 de junio de 2008 ha vuelto a abrir una situación de incertidumbre sobre el futuro de la Unión Europea[1]. En todo caso, al momento de redactar este trabajo (septiembre de 2009), el Tratado ha sido ya ratificado por todos los demás estados miembros de la Unión Europea[2], y una vez que se produzca su entrada en vigor la normativa sustancial del derecho originario de la Unión Europea vendrá recogida en el Tratado de la Unión Europea (en adelante, TUE), un tratado básico cuyo contenido refleja las normas de carácter constitucional de la Unión Europea, y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo, TFUE), un tratado de desarrollo destinado a concretar y precisar los sistemas jurídico, institucional y competencial de la Unión Europea, de acuerdo con la redacción que el Tratado de Lisboa da a estos dos textos convencionales.
El Tratado de Lisboa ha conseguido en gran medida su objetivo de rescate selectivo de los principales avances materiales recogidos en el previo Tratado Constitucional, pero, aunque incorpora un porcentaje elevado del contenido de este Tratado, ha evitado recurrir al término "Constitución" y ha suprimido el artículo dedicado a la regulación de los símbolos de la Unión (himno, día de Europa o bandera)[3]. Debe señalarse, sin embargo, que el Tratado de Lisboa ha conservado, sustituido o modificado algunas de las aportaciones ya recogidas en el Tratado Constitucional en lo relativo a la nueva regulación de las cuestiones de justicia y seguridad interior, con la finalidad de facilitar la actuación en el plano europeo en estos ámbitos. Destacan entre estas aportaciones: la generalización de la aplicación del método comunitario, que se ha venido utilizando hasta ahora para la legislación en el ámbito del denominado "primer pilar" (lo que supone, esencialmente, la aprobación de los instrumentos legislativos a propuesta de la Comisión por mayoría del Consejo y con la participación decisoria del Parlamento Europeo); el mantenimiento de la tipología de los actos legislativos aplicables hasta ahora para el "primer pilar" (reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes), con la correlativa desaparición de los actos propios del "tercer pilar" (posiciones comunes, decisiones marco, decisiones y convenios complementarios); la potenciación del protagonismo del Parlamento Europeo, del control democrático por parte de los Parlamentos nacionales y del papel supervisor del Tribunal de Justicia, que extiende su jurisdicción a la totalidad del espacio de libertad, seguridad y justicia; y el carácter jurídico vinculante de la Carta de Derechos Fundamentales, al que se refiere de una manera expresa el art. 6.1 pár. 1º TUE para atribuirle el mismo valor jurídico que a los Tratados, y que, evidentemente, está llamado a jugar un papel decisivo en el futuro en lo que respecta a las relaciones de los ciudadanos europeos con los tribunales nacionales y europeos. En todo caso, la conservación selectiva de estos aspectos ya recogidos en el Tratado Constitucional se ha hecho al precio de aceptar, de un lado, algunas modificaciones de carácter material o institucional que suponen un claro refuerzo de los elementos intergubernamentales y, de otro, cláusulas de exención que permitirán a algunos de los estados miembros de la Unión beneficiarse de una "Europa a la carta", limitando el efecto jurídico de las medidas que puedan ser adoptadas en un área determinada en función del grado de integración deseado por cada uno de estos estados. De hecho, algunas de las cláusulas de exención vienen referidas a aspectos de capital importancia para la Unión y sus ciudadanos, como son, por ejemplo, los derechos y garantías consagrados en la ya mencionada Carta de Derechos Fundamentales, que podrían ser considerados unos de los elementos conformadores del "núcleo duro" de la integración europea[4]. Además, la desmembración del inicial Tratado Constitucional de 2004 en dos partes (TUE y TFUE) con un gran número de artículos (55 y 358, respectivamente) y bastantes anexos y protocolos (37 en total) que se incorporan como anexos a los propios tratados ha dado lugar a unos textos que resultan especialmente opacos y complejos y que no pueden ser considerados cercanos a los ciudadanos europeos, pese a la expresa invocación de los principios de proximidad a la ciudadanía y transparencia en el Preámbulo y en el articulado del TUE (arts. 1 pár. 2º y 10.3)[5]. Se puede afirmar que el denominado espacio de libertad, seguridad y justicia es una de las áreas que resultan más claramente beneficiadas por la nueva regulación recogida en el Tratado de Lisboa, lo que se explica por la circunstancia de que las disposiciones relativas a esta materia recogidas en el Tratado Constitucional supusieran uno de los mayores avances sustantivos de ese texto y por el ya referido objetivo de rescate selectivo respecto de las disposiciones del Tratado Constitucional que cabe asignar al Tratado de Lisboa. El hecho de que el proceso de construcción europea estuviese guiado por un objetivo inicial inmediato de aproximación económica entre los estados miembros y solo por un objetivo remoto de unificación política permite entender que los tratados constitutivos, en su redacción original, no contuvieran ninguna previsión sobre un espacio común de libertad, seguridad y justicia. Sin embargo, la necesidad de intervención en esta área como consecuencia de la desaparición de las fronteras interestatales dentro del mercado único y el surgimiento de amenazas de dimensión internacional que se aprovechan de esa nueva circunstancia (delincuencia transnacional) hizo preciso articular mecanismos de ámbito europeo destinados a facilitar, intensificar y mejorar la cooperación policial y judicial en materia penal entre los diferentes estados miembros, y ello pese a la natural resistencia de éstos a perder su control sobre un conjunto de competencias íntimamente vinculadas a la noción de soberanía. Como ha puesto de relieve MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES[6] la permanente dialéctica entre estos dos intereses contrapuestos permite explicar la compleja configuración jurídica actual del espacio de libertad, seguridad y justicia en el marco de la Unión Europea y la evolución histórica que ha conducido desde la situación inicial reflejada en los tratados constitutivos a la regulación que se recoge en el Tratado de Lisboa y que supone la casi total incorporación de esta materia a la disciplina institucional de la Unión Europea por medio del método de integración.
[1] El citado referéndum arrojó un resultado de 46,6% de los votantes a favor de la ratificación del Tratado y de 53,4% en contra de su ratificación. Recientemente el Primer Ministro de la República de Irlanda, Brian Cowen, anunció ante el Parlamento de Irlanda que este país celebraría un segundo referéndum sobre la ratificación del Tratado el día 2 de octubre de 2009. Según Cowen, las garantías jurídicas ofrecidas por la Unión Europea para salvaguardar los intereses nacionales en el texto comunitario permiten la convocatoria de una nueva consulta popular en este momento (información obtenida en http://www.elpais.com/articulo/internacional/Irlanda/convoca/referendum/Tratado/Lisboa/octubre/elpepuint/20090708elpepuint_6/Tes).
[2] En todos estos casos la ratificación se ha producido por medio de votaciones en los correspondientes parlamentos nacionales. En el caso de España la ratificación ha tenido lugar por medio de la L.O. 1/2008, de 30 de julio (BOE de 31 de julio de 2008). Debe destacarse, no obstante, que respecto de la República Federal Alemana, el Tribunal Constitucional Federal, en su sentencia de 30-6-2009, ha concluido que el Tratado es compatible con la Ley Fundamental alemana, pero exige una modificación de la legislación nacional alemana sobre los poderes parlamentarios antes del depósito el instrumento de ratificación. Al parecer, la votación del nuevo texto legislativo alemán en las dos cámaras del Parlamento del país (Bundestag y Bundesrat) tendrá lugar durante el mes de septiembre de este año. La información sobre el estado de las ratificaciones del Tratado de Lisboa está disponible en el sitio web http://europa.eu/lisbon_treaty/countries/index_es.htm.
[3] Se muestra crítico con este aspecto negativo del Tratado de Lisboa HÄBERLE, P: El Tratado de Reforma de Lisboa de 2007, en Revista de Derecho Constitucional Europeo, nº 9, enero-junio de 2008, págs. 13 y 14. No obstante, este autor sostiene que desde el punto de vista material (y al margen de su denominación formal), los nuevos TUE y TFUE son, en gran parte, una "constitución parcial" de la UE, en los que se pueden encontrar muchos elementos de "cualidad constitucional".
[4] Así, el Protocolo (nº 30) sobre la aplicación de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea a Polonia y al Reino Unido prevé expresamente en su art. 1 que "la Carta no amplía la competencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ni de ningún órgano jurisdiccional de Polonia o del Reino Unido para apreciar que las disposiciones legales o reglamentarias o las disposiciones, prácticas o acciones administrativas de Polonia o del Reino Unido sean incompatibles con los derechos, libertades y principios fundamentales que reafirma" (punto 1), añadiendo que "en particular, y a fin de no dejar lugar a dudas, nada de lo dispuesto en el título IV de la Carta crea derechos que se puedan defender ante los órganos jurisdiccionales de Polonia o del Reino Unido, salvo en la medida en que Polonia o el Reino Unido hayan contemplado dichos derechos en su legislación nacional" (punto 2).
[5] Este aspecto ha sido destacado por MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J: "Estudio preliminar a la versión consolidada del Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, tal como resultan del Tratado de Lisboa", Real Instituto Elcano, Marcial Pons, Madrid 2008, págs. 31 y 32 (también disponible en el sitio web www.realinstitutoelcano.org.)
[6] MARTÍN PÉREZ DE NANCLARES, J: El espacio de libertad, seguridad y justicia en el Tratado de Lisboa, en Revista de las Cortes Generales, nº 70-71-72, Primer, segundo y tercer cuatrimestres 2007, págs. 88 a 96.
