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La prevención en la lucha contra el terrorismo y el Consejo de Europa (I)

Director de Asuntos Jurídicos y Derecho Internacional Público del Consejo de Europa

Profesora Titular de Derecho Internacional Público, Universidad de Málaga

La lucha contra el terrorismo en el marco del Derecho internacional se viene realizando tradicionalmente desde un triple frente: el convencional, el institucional y la represión judicial propiamente dicha.

La prevención en la lucha contra el terrorismo y el Consejo de Europa (I)

Mientras que el desarrollo convencional, como forma clásica de cooperación entre Estados soberanos, ha sido la más tradicional y es la que se encuentra en los orígenes de los intentos por acabar con esta lacra internacional, la vía institucional, si bien más reciente, ha sufrido un enorme desarrollo, tal y como lo demuestra la proliferación de comités e instancias especializadas en el seno de todas las organizaciones internacionales, ya sean de carácter universal o regional. Por su parte, la represión judicial se ha revelado como la más difícil,  aunque también se encuentre actualmente en proceso de expansión. En el caso del Consejo de Europa el crimen de terrorismo internacional no puede ser objeto de represión judicial, dado que el órgano jurisdiccional por excelencia de la organización, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), sólo puede muy parcial e indirectamente conocer de esta materia, en el contexto del enjuiciamiento de aquellos comportamientos de las autoridades de los Estados demandados que puedan resultar lesivos para el disfrute de los derechos y/o libertades fundamentales protegidos por el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH). De ahí que la mayor contribución del Consejo de Europa a la lucha internacional contra el terrorismo se haya llevado a cabo mediante su larga trayectoria de actividad convencional

En este sentido, la nueva era de atentados terroristas que se inicia con el ataque contra las torres gemelas en Nueva York en Septiembre 2001, ha reforzado la lucha contra el terrorismo internacional por parte de esta organización, que ha reorientado sus trabajos, en un ensayo por acotar un tratamiento integral del fenómeno terrorista en el que destacan no sólo la represión sino también la prevención, la aproximación multidisciplinar al problema y la atención a las víctimas, último elemento éste especialmente olvidado en la esfera internacional. Así, frente a una actitud generalizada de carácter "reactivo" en las convenciones internacionales existentes en la materia, tanto de ámbito universal como de ámbito regional, esta formulación ha cambiado de sentido radicalmente en el ámbito europeo desde las posiciones iniciales como la "supresión del terrorismo internacional", se ha ido evolucionando hacia los planteamientos del Convenio del Consejo de Europa de 16 de mayo de 2005 sobre Prevención del terrorismo internacional. Es cierto que esa idea de prevención no es privativa de este Convenio ya que se hallaba, de alguna manera, implícita en los tratados anteriores. Aún así tales tratados no estaban directamente enfocados, prioritaria y casi exclusivamente, hacia la prevención del terrorismo internacional ni ponían el énfasis en la prevención frente a la represión. De alguna manera, el Convenio del Consejo de Europa sobre Prevencion del Terrorismo nos abre nuevas vías para una acción normativa proactiva por parte del Derecho internacional: la tipificación de nuevas figuras delictivas que permitan una acción estatal previa a la comisión del acto terrorista en sí, la penalización de conductas preparatorias o que se encuentran en la base de la comisión efectiva de dicho delito y que pueden ser diligentemente perseguidas evitando el resultado final del ataque terrorista.

La lucha contra el terrorismo internacional en el seno del Consejo de Europa ha venido de la mano de la adopción de tres tratados fundamentales específicos en la materia: el Convenio europeo para la supresión del terrorismo de 1977, enmendado por un Protocolo aprobado en 2003 tras los atentados de septiembre de 2001 y primera respuesta normativa al nuevo escenario internacional; el Convenio sobre sobre blanqueo y financiación del terrorismo, adoptado en Varsovia en mayo de 2005; y el Convenio, también de Varsovia, de mayo de 2005 sobre prevención del terrorismo, que entró en vigor el 1 de junio de 2007 y que España acaba de ratificar en febrero de 2009.

Además de su naturaleza pionera, este bloque normativo específico en materia de lucha contra el terrorismo constituye sin duda el bloque convencional más sólido y más cerrado existente hasta el momento, tanto en términos de grado de compromiso y solidez de las obligaciones, como en términos de previsión y resolución de cuestiones derivadas, accesorias, menores o conexas en relación con la persecución del terrorismo internacional.

El carácter precursor estaba ya presente en el Convenio para la supresión del terrorismo de 1977, cuya adopción se vio en buena medida facilitada en virtud de la existencia y amplio rodaje del Convenio Europeo de Extradición (ETS 24), que había previsto con carácter previo la flexibilización de tal mecanismo, esencial en la lucha contra el terrorismo. Dicho Convenio se fijó como objetivo reducir el ámbito de aplicación de la llamada "excepción política" en el caso de procedimientos seguidos contra los autores (cómplices, encubridores…) de ataques terroristas, de manera que la extradición – regulada en el Convenio de extradición de 1957, que preveía expresamente la posibilidad de motivar el rechazo a extraditar mediante la llamada  "excepción política"- pudiese aplicarse también a los casos de terrorismo, facilitando de este modo la entrega de los sospechosos, acusados o condenados o, en su defecto su enjuiciamiento por el Estado bajo cuya jurisdiccón se encontraran (según el principio sucintamente enunciado por el Convenio, sin utilizar aún su redacción más conocida, del aut dedere aut iudicare). Los planteamientos del Convenio, comparados con las obligaciones establecidas en otros convenios anteriores en materia de extradición, partían de bases de cooperación más estrechas y de compromisos reforzados. En todo caso, y precisamente por esta razón, no se recomendó la apertura de la ratificación de la Convención a terceros Estados distintos de los Estados miembros del Consejo de Europa, por entenderse que éstos se encontraban estrechamente ligados y obligados a esta cooperación en virtud del artículo 3 del Estatuto del Consejo así como de la propia CEDH

Pero los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 precipitaron la revisión de este instrumento normativo. La gravedad de los hechos, la dimensión de la amenaza, la urgencia de la respuesta y la convicción acerca de la necesidad imperiosa de una estrategia multilateral única, eficaz que fuera más allá de la línea desarrollada por la organización hasta entonces, fueron los motores de la adopción de un protocolo adicional.

Ver la parte II de este artículo

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