El Auto de admisión del recurso de casación invitaba a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo a pronunciarse sobre si ante un cambio normativo que reduzca el importe máximo de una sanción:
a) el mantenimiento de la sanción impuesta por la Administración conforme a la normativa anterior resulta conforme al principio de proporcionalidad o;
b) si, por el contrario, el establecimiento de un nuevo límite legal máximo debía haber comportado un recálculo de la sanción, por cuanto su mantenimiento vulneraría el principio de proporcionalidad.
Nos remontamos a febrero de 2016, cuando al recurrente le fueron intervenidos en el control de seguridad de la T-4 del aeropuerto Adolfo Suárez Madrid-Barajas 398.000 €, los cuales no había declarado con anterioridad a su salida de territorio español con destino a los Emiratos Árabes Unidos. Por estos hechos, y tras la oportuna tramitación en vía administrativa, el Secretario General del Tesoro y Política Financiera del Ministerio de Economía y Competitividad dictó resolución en fecha 26 de julio de 2016, por la que se le impuso una multa de 145.700 €. Atendiendo a la Resolución del expediente sancionador, el ciudadano había infringido los artículos 2.1.v), 52.3 a) y 57.3 de la Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención de blanqueo de capitales y de financiación del terrorismo.
Dicha Resolución fue recurridaante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, pero el recurso fue desestimado. Insatisfecho, el ciudadano interpuso recurso de casacióndenunciando la infracción del artículo 59.3 de la Ley 10/2010, en relación con el artículo 131.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y con la jurisprudencia sentada en la STJUE de 31 de mayo de 2018 y en la STS de 23 de septiembre de 2019 (RCA 6676/2017), en lo relativo al principio de proporcionalidad queconsidera vulnerado.
Resulta relevante destacar que, durante la tramitación del recurso contencioso-administrativo, la antes citada Ley 10/2010, fue objeto demodificación por el Real Decreto-ley 11/2018, de 31 de agosto, en cuya nueva redacción se prevé que la multa por incumplimiento de la obligación de declaración pueda ascender, como importe máximo, al 50% del valor de los medios de pago empleados, ajustándose así a las exigencias impuestas por el TJUE.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo expresa en su Sentencia núm. 457/2021, de 29 de marzo, que los cambios legislativos que beneficien al infractor se aplican también a las sanciones ya impuestas que no sean firmes, e incluso a estas cuando no estén totalmente ejecutadas, en base al principio de aplicación retroactiva de la norma más favorable, que dimana del artículo 9.3 de la Constitución Española y que además se recoge expresamente en el apartado 2 del artículo 26 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
Así, el principio de proporcionalidad implica individualizar la sanción concreta que se impone, adaptándola a la gravedad del hecho, tomando en consideración las circunstancias concurrentes dentro del margen legalmente previsto. Por ello, los cambios normativos que impliquen la reducción del límite máximo de la sanción que puede imponerse, afectan a la proporcionalidad de las sanciones ya impuestas, pues la individualización de la sanción ha de apreciarse sobre la totalidad del espectro aplicable.
Indica el Tribunal Supremo que tiene razón el recurrente cuando afirma que una multa que se estimó proporcionada sobre la base de un margen cuantitativo definido en la norma no puede mantenerse invariable cuando ese margen se reduce sustancialmente por un cambio normativo sobrevenido. En el caso de autos, el órgano sancionador impuso una multa de 145.700€ tomando en consideración un margen sancionador aplicable que fluctuaba ente los 600€ y los 796.000€, y tras dividirlo en tres tramos optó por imponer la sanción en su grado inferior; de hecho, equivalía al 18,3% de todo el recorrido legalmente posible conforme al régimen sancionador entonces existente. Después de la reforma legal operada el límite máximo se situaba en la cantidad de 199.000 €, de modo que al mantener la multa de 145.700€, ello implicaba imponer una multa equivalente al 73,2% de todo el recorrido aplicable. Por todo ello, se considera que la sanción en su día impuesta, tras la modificación normativa operada, no respeta el principio de proporcionalidad de la sanción y ha de ser anulada.
Finalmente, el Tribunal Supremo se declara competente para fijar una nueva sanción, sin necesidad de retrotraer las actuaciones, dado que ni la conducta tipificada ni las circunstancias agravantes o atenuantes ponderables se vieron afectados por el cambio normativo operado. Así, mantiene el mismo porcentaje mencionado (18,3%) aplicándolo al nuevo margen cuantitativo fijado por la norma(199.000€), lo que conduce en el nuevo régimen legal una multa por importe de 36.417€. Ello implica quelaAdministración deberá devolveral infractor 109.283€(diferencia entre la cantidad que pagó en su día y la nueva sanción impuesta)con los intereses legales desde la fecha de pago, hasta su completa devolución.
En definitiva, cuando se produce una modificación normativa de las sanciones a imponerpor una determinada infracción, la aplicación retroactiva de la norma más favorable obliga a evaluar de nuevo la proporcionalidad de dichas sanciones, a tenor de la rebaja normativa operada, siempre y cuando (esto es importante) la sanción no haya adquirido firmeza.
