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La exigibilidad de licencia en las obras portuarias de interés general en función de los usos y actividades portuarios vinculados a las obras de que se trate

Abogada en SÁEZ ABOGADOS, S.L.

Es habitual encontrar en los pliegos y en las bases rectoras de concesiones sobre dominio público portuario una cláusula o condición según la cual el titular de la concesión no está exento de obtener los permisos, licencias, autorizaciones y concesiones que sean legalmente preceptivos (artículos 73.4 del TRLPEMM y 84.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local).

El vigente TRLPEMM, en su artículo 60, exime de actividad municipal de control preventivo a las obras portuarias de interés general, y contempla como tales la construcción de nuevos puertos (artículo 57 del TRLPEMM) y la realización de nuevas obras de infraestructuras y la ampliación de los puertos estatales ya existentes (artículo 58 del TRLPEMM). Por otra parte, dicho texto normativo prevé un trámite de evacuación por la Administración urbanística competente, de un informe de compatibilidad para la realización de obras en el dominio público portuario (artículo 59 del TRLPEMM).

Pues bien, la cuestión se centraría en delimitar cuáles son las obras portuarias en sentido estricto, exentas de licencia municipal y para las que se exigiría el referido informe. 

Para ello, es clarificadora la conocida Sentencia 40/1998, de 19 de febrero, del Tribunal Constitucional, en cuyo Fundamento de Derecho 39º reconoció que el Estado puede incidir sobre la competencia urbanística de los Ayuntamientos, sustituyendo la licencia por el informe a que se refería el -entonces- artículo 19 de la Ley 27/1992 (actual artículo 59 del TRLPEMM), únicamente en el caso de las obras portuarias en sentido estricto, sin que ello pueda alcanzar a aquellas otras obras que, aunque realizadas en la zona de servicio del puerto, son de naturaleza diversa, concretando que en estos casos será de aplicación la legislación urbanística general y, en principio, la exigencia de licencia previa que corresponde otorgar al Ayuntamiento competente.

Esta Sentencia fue después interpretada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en Sentencia de 1 de abril de 2002 (rec. 2275/1998) estableciendo la siguiente distinción entre las obras que se realicen en la zona de servicio portuario:

  • Las obras que sean propiamente construcciones o instalaciones portuarias son obras públicas de interés general y no necesitan licencias municipales, siendo válidamente sustituidas éstas por el informe municipal de compatibilidad.
  • Las obras que no afecten propiamente a construcciones o instalaciones portuarias, sino a edificios o locales destinados a equipamientos culturales o recreativos, certámenes feriales y exposiciones, están sometidas a la regla general de necesidad de licencia municipal.

Y, un poco más reciente, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, de 31 de marzo de 2014 (Rec. 2948/2012) confirma y mantiene la anterior doctrina interpretativa, y comienza a desarrollarla en función del uso portuario y actividad a que se vincula la obra en cuestión. Así, recuerda el Tribunal Supremo que  pueden destacarse hasta cuatro espacios portuarios distintos: “Necesariamente, (1) los espacios y dársenas pesqueras; y (2) los espacios destinados a usos náutico- deportivos situados dentro de su zona de servicio; y -como posible- (3) los espacios destinados a otras actividades no comerciales cuando éstas tengan carácter complementario de la actividad esencial; o (4) los destinados a equipamientos culturales o recreativos, certámenes feriales y exposiciones, en determinadas condiciones. (…)

A sensu contrario las actividades que se excluyen —por no ser estrictamente portuarias— son las relativas a «equipamientos culturales o recreativos, certámenes feriales y exposiciones», que, sin duda, la evolución normativa ha ido ampliando, al situarse en los puertos, actividades —no comerciales ni estrictamente portuarias— que resultaban impensables hace unos años.

Así, del análisis del artículo 94 (dedicado a los «Usos y actividades permitidas en el dominio público portuario» ) de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general —hoy refundida con la LPEMM por el Texto Refundido de la LPEMM, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre—en nuestro caso, el artículo 72 TRLPEMM--, se deduce que «En el dominio público portuario sólo podrán llevarse a cabo actividades, instalaciones y construcciones acordes con los usos portuarios y de señalización marítima» considerando por tales, entre otros, los «Usos comerciales, entre los que figuran los relacionados con el intercambio entre modos de transporte, los relativos al desarrollo de servicios portuarios básicos y otras actividades portuarias comerciales «, así como los denominados «Usos complementarios o auxiliares de los anteriores, incluidos los relativos a actividades logísticas y de almacenaje …» .

Pues bien, estos usos —exentos del control municipal— deben de ser considerados distintos de los que en el mismo precepto se contemplan como posibles —en determinadas condiciones—, como son los «usos vinculados a la interacción puerto-ciudad, tales como equipamientos culturales, recreativos, certámenes feriales, exposiciones y otras actividades comerciales no estrictamente portuarias» ; en relación con estos últimos, debe observarse el matiz entre los dos tipos de actividades comerciales: la estrictamente portuaria (exenta del control municipal) y las otras actividades comerciales no estrictamente portuarias (sometidas a licencia).

(…)”.

Por cuanto antecede, podemos concluir que las obras portuarias previstas en los artículos 57 y siguientes del TRLPEMM claramente se encuentran exentas de licencia, y para las restantes habría de estar a los usos y actividades diferenciados en el artículo 72.1 del mismo TRLPEMM, considerándose que solamente para los calificados como usos portuarios también aplicaría la exención de licencia, no así para los del párrafo tercero (“usos posibles”, en términos derivados de la mencionada Sentencia de 31 de marzo de 2014).

Finalmente, señalar que sería conveniente que en la modificación del TRLPEMM actualmente en tramitación se estableciera normativamente un criterio claro y detallado, partiendo de la delimitación de los usos y actividades definidos en el actual artículo 72.1, sobre la exigibilidad o no de licencia municipal así como sobre la efectiva sustitución de la licencia por el informe de compatibilidad en el caso de obras portuarias de interés general.

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