La legitimación en el orden contencioso–administrativo se encuentra regulada en los arts. 19 a 22 LJCA. Se trata de normas específicas que, por su propia naturaleza, difieren de las establecidas para el proceso civil en los arts. 6 a 11 bis LEC.
La "simplicidad" de la inicial redacción del art. 19 LJCA (si es que en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa hay algo que pueda calificarse como tal) se ha complicado con el paso del tiempo. En términos cuantitativo podemos decir que mientras que la legitimación de la LEC se ha modificado un poco, en la LJCA se han introducido importantes modificaciones, algunas de las cuales, por mucho que se dirijan a la regulación de supuestos específicos (caso del deporte y de la contratación pública) quiebran el modelo general que se podía entender por establecido en este territorio de impugnación de la actividad pública.
Una vez habíamos conseguido aprehender el concepto de derecho e interés legitimo y los matices circundantes, la personalidad jurídica de las Administraciones Públicas, la declaración de lesividad, la acción popular… todo resultaba relativamente sencillo en cuanto a determinar los supuestos en los que resultaba posible la legitimación y aquellos casos en los que se carecía de ella. Es más, hasta pudimos encajar en ese sistema eso que se dio en llamar "intereses difusos" y que, con esa denominación, se llevo al final del art. 19.1 LJCA (por medio de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo).
A pesar del cambio y los términos empleados (un poco difusos, en sí mismos) el esquema conceptual permanecía, sin llegar a difuminarse (del todo).
Pero, posteriormente, se han adosado dos nuevos apartados al final del referido art. 19 LJCA en los que se establecían previsiones muy específicas cuyas consecuencias no se alcanzaban a ver (¿o tal vez sí?) al momento de su introducción.
La Ley 34/2010, de 5 de agosto, de modificación de las leyes que, en ese momento, regulaban la contratación pública, introdujo un apartado cuatro al art. 19 LJCA en el que se dispone que "las Administraciones públicas y los particulares podrán interponer recurso contencioso – administrativo contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público sin necesidad, en el primer caso, de declaración de lesividad".
Cierto es que se trata de un supuesto muy específico, como es el de las resoluciones de los órganos de resolución de conflictos contractuales (estatal y autonómicos). Pero también lo es que se trata de previsiones que, en el mundo real, pueden dar lugar a situaciones que, más que sorprendentes, pudieran llegar a ser insólitas, por imprevisibles.
En el supuesto del art. 19.4 LJCA se permite, de un lado, que las Administraciones públicas interpongan el recurso contencioso – administrativo sin necesidad de la previa declaración de lesividad. Y, de otro, se legitima a "los particulares", sin que esta mención sea objeto de cualificación alguna. A lo que hay que añadir, desde el otro lado de la barrera y en cuanto a la legitimación pasiva, que el art. 21.3 LJCA (cuya redacción también proviene de la Ley 34/2010, de 5 de agosto), establece que "en los recursos contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público los citados órganos no tendrán la consideración de parte demandada, siéndolo las personas o Administraciones favorecidas por el acto objeto del recurso, o que se personen en tal concepto, conforme a lo dispuesto en el artículo 49" (de la propia LJCA). Tal grado de abstracción necesita de un ejemplo que permita concretar lo que pueda llegar a suceder…
Un órgano administrativo, de los llamados a resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación, dicta una resolución estimatoria que tiene como efecto, precisamente, dejar sin efecto el acuerdo (impugnado) que había sido adoptada por la Administración. Un particular pretende la impugnación de esa resolución estimatoria dictada por el órgano que resuelve sobre las cuestiones contractuales, al amparo de la legitimación que le confiere el art. 19.4 LJCA. Perfecto, ya tenemos parte demandante. El problema empieza a la hora de encontrar al demandado. El órgano de Resolución de Conflictos Contractuales no lo es, tal y como expresamente previene el transcrito art. 21.3 LJCA. Tampoco tiene mucho sentido colocar en esa posición a la Administración autora del original acto que ha sido anulado… resultaría absurdo pedir a esa Administración que defendiera el acto que, justamente, ha anulado su actuación. Y puede suceder que quienes resultan afectados (derechos e intereses legítimos) por la estimación de la impugnación efectuada no comparezcan en el proceso… Los personajes de Pirandello buscaban autor y aquí intentamos encontrar a la parte demandada.
Es tan increíble que parece que no pudiera suceder. ¿Derecho o proceso ficción? Pues no, está pasando. Como muestra, un botón. Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Navarra de 14 de marzo de 2014. Y como acertadamente señala el ponente "estamos ante una cuestión compleja en la que, paradójicamente, la posición de la Junta de Contratación Pública, en este caso, no es defendida por nadie, ni un solo argumento a su favor que no sea la propia resolución o acuerdo, figura en las actuaciones".
La certidumbre se agota en que la competencia para conocer corresponde a la Sala (art. 10 LJCA). Al margen de eso, constitúyase la relación procesal, y resuélvase… como se pueda.
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