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Blog Administración Pública

21 de Septiembre de 2016

Javier Vázquez Matilla

Abogado, consultor en contratación pública

Smart cities y contratos públicos

A nadie escapa la creciente concentración de personas que vive en las ciudades, las altas tasas de consumo energético que ello conlleva y la necesidad de que el concepto de ciudad inteligente que evolucione en consonancia para ser capaz de prestar servicios de manera sostenible.


Una ciudad es inteligente cuando tiene al menos una de las siguientes características: Smart Economy, Smart People, Smart Mobility, Smart Environment, Smart Governance y Smart Living. (informe de la Dirección General para políticas internas del Parlamento Europeo, de enero de 2014 Mapping Smart Cities in the EU).

Sobre el concepto de Ciudad Inteligente o "Smart city el Grupo Técnico de Normalización 178 de AENOR (AEN/CTN 178/SC2/GT1 N 003) ha señalado que: "Ciudad inteligente (Smart City) es la visión holística de una ciudad que aplica las TIC para la mejora de la calidad de vida y la accesibilidad de sus habitantes y asegura un desarrollo sostenible económico, social y ambiental en mejora permanente. Una ciudad inteligente permite a los ciudadanos interactuar con ella de forma multidisciplinar y se adapta en tiempo real a sus necesidades, de forma eficiente en calidad y costes, ofreciendo datos abiertos, soluciones y servicios orientados a los ciudadanos como personas, para resolver los efectos del crecimiento de las ciudades, en ámbitos públicos y privados, a través de la integración innovadora de infraestructuras con sistemas de gestión inteligente".

De lo que no hay dudas es que hay una promoción política de este nuevo concepto de ciudad. Ello tanto por la Unión Europea como el propio gobierno español (véase a título ejemplificativo el Plan Nacional de Ciudades Inteligentes). De ello se deriva un cambio de modelo también en el gasto público local; mediante el abandono de la tradicional idea de gasto corriente en servicios, hacia la inversión en tecnología, en innovación, en sensorización y parametrización como paradigma de la prestación de los servicios, en la democratización de las acciones municipales dando participación al ciudadano para que a través de la tecnología concrete y defina qué servicios desea, cuándo y dónde. Pareciera que ya no es el Estado y sus gobernantes quienes deciden cuáles son las políticas públicas sino que la participación ciudadana ha generado un nuevo modelo de gobernanza.

Lo mismo ocurre con los operadores económicos, especialmente las empresas tecnológicas, que juegan un nuevo papel como actor principal, generando necesidades que relacionen innovación, eficiencia energética, reducción de costes, ... con la política municipal. Adquiere potencia la colaboración entre empresas y Administración.

En este marco se plantean muchas posibilidades y acciones público - privadas que requieren de un régimen jurídico a veces complejo y confuso que a menudo culpa a la normativa en materia en materia de contratación pública, considerandola una barrera para el desarrollo de las acciones propias de las Smart cities.

En el trabajo "Smart cities stakeholder platform finance working group guidance document public procurement for smart cities" se afirma que la normativa en contratación pública puede inhibir la innovación. En este sentido se alude a que debe permitirse introducir cláusulas para introducir innovaciones durante la vida del contrato, se critica la rigidez de los contratos porque las soluciones innovadoras se plantean en el pliego de condiciones o en la oferta y existe rigidez para introducir mejoras tecnológicas distintas, se cuestiona la escasez de facilidades para modificar el contrato por avances técnicos, entre otras.

El Libro Blanco Smart Cities plantea como claves del nuevo modelo de gestión de servicios, entre otras, la integración de servicios a realizar por un mismo proveedor, para generar economías de escala y dar una visión integral que permita la generación de sinergias operativas entre los servicios. Para ello plantea como soluciones el empleo de los contratos mixtos, los contratos a largo plazo,.. Asimismo, se ha relacionado el contrato de colaboración público privada, actualmente previsto en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público como una herramienta al servicio de una mayor flexibilidad en el objeto del contrato, en la duración del contrato y en su financiación entre otras.

Sin embargo, a través de esta breve reflexión, cabe interrogarse si estamos asistiendo a un giro ideológico que afecta al futuro concepto tradicional de Smart city. Un giro que pone su peso en el ciudadano y sus necesidades, en la entrada en el mercado de las pequeñas y medianas empresas, en la protección de los derechos laborales del personal de las contratas públicas, y en la remunicipalización o rescate de servicios públicos,...

Y es que las Directivas 2014/23, de 26 de febrero, relativa a la adjudicación de contratos de concesión, 2014/24/UE, sobre contratación pública y 2014/25/UE, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, ponen de relieve, por ejemplo, la necesidad de que los contratos se dividan en lotes - frente a la tendencia en las Smart cities a la acumulación de funciones por un único contratista -.

Lo pretendido es que la regla general sea la división del contrato en lotes. En este sentido, pese a que el artículo 46 de la Directiva 2014/24 obliga a los poderes adjudicadores a dividir o justificar la no división, al Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) no se le escapa que la intención del legislador comunitario ha sido que se divida el contrato en lotes, como se desprende de la Resolución 455/2016 del TACRC.

Hemos asistido a la anulación de licitaciones que aglutinaban un sinfín de prestaciones sobre el basamento de la visión integral de servicios y el ahorro económico que ello generaba. Ejemplos de ello han sido el contrato mediante el cual el Ayuntamiento de Guadalajara pretendió prestar once diferentes servicios  en un único contrato y que fue anulado por el TACRC mediante Resolución 346/2013, confirmándose la anulación por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha. Ello ante la necesidad de que solo puedan fusionarse prestaciones vinculadas entre sí y que guarden relaciones de complementariedad (artículo 25.2 del TRLCSP).

Igual ocurre con el contrato de colaboración público privada, modalidad que el Anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público propone suprimir "como consecuencia de la escasa utilidad de esta figura en la práctica". Llegando a afirmar que "la experiencia ha demostrado que el objeto de este contrato se puede realizar a través de otras modalidades contractuales, como es, fundamentalmente, el contrato de concesión".

Todo lo anterior no debe llevar a equívoco, las Smart cities están más vivas que nunca, pero las herramientas a emplear y los objetivos a perseguir han cambiado.

Desde luego que es posible incluir la innovación en la contratación, pero será a través de contratos cuya duración coincida con las inversiones a realizar como ahora recoge el ALCSP, y mediante la figura del contrato de servicios, gestión de servicios públicos o concesión (adviértase que no se regula el CPP en las Directivas).  También empleando nuevos procedimientos, como el de Asociación para la innovación, la licitación con negociación o el dialogo competitivo. Para la determinación del objeto las consultas preliminares se antojan como tramite obligado.

Sea como fuere, el presente es claro y el futuro incierto. Hoy, la confusión de la normativa sobre contratación y sus posibilidades. El TRLCSP es una norma con más de una veintena de reformas en escasos 5 años que aporta dudosa seguridad jurídica y que solo es aplicable en cuanto pueda interpretarse acorde a las directivas que debieron ser transpuestas antes del 18 de abril de 2016). De lo que no cabe duda es de la necesidad de seguir utilizando la contratación como una herramienta al servicio del interés público y no como una barrera para el logro de un modelo más sostenible de ciudad.


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