La crisis sorprende cada día con nuevos datos negativos para la economía española y todos los indicadores muestran que la crisis en España ha tenido efectos más perniciosos que en otros países y que la recuperación tardará. Ante esta situación, la Organización Profesional de Inspectores de Hacienda del Estado (IHE) propone un Plan Especial de Actuación de la Administración Tributaria de lucha contra el fraude fiscal que permitirá un aporte de ingresos para el Estado y las CCAA sin coste presupuestario adicional.
La Organización Profesional de Inspectores de Hacienda del Estado (IHE) que celebra los días 15 y 16 su XIX Congreso en Valladolid, considera que además de la reducción del gasto público o la subida de impuestos, sería necesario que la Administración pusiera todo su empeño en que paguen sus impuestos aquellos que hasta ahora no lo hacen. Ello tendría un impacto recaudatorio muy superior a la de cualquier subida de impuestos.
EL FRAUDE FISCAL EN ESPAÑA
Aunque no existen en España informes oficiales sobre fraude fiscal, se estima que en términos porcentuales el fraude podría oscilar entre el 20 y 25% del PIB, equivalente al doble de la cifra media estimada en la Unión Europea. Teniendo en cuenta que entre un 20 y un 25% del PIB español no paga los impuestos que les corresponde, que el Producto Interior Bruto ha alcanzado el billón de euros y que la presión fiscal media supera el 30% (37,1% en 2007 y 32,80% en 2008), el importe de las cuotas no ingresadas cada año podría suponer más de 70.000 millones de euros, según Inspectores de Hacienda.
Los datos de la encuesta del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) de julio de 2008 muestran que la mayoría de los españoles (un 82%) considera que en España hay mucho o bastante fraude fiscal, el mismo porcentaje que piensa que si la gente no engaña más es por miedo a una revisión. Además, un 52,1% cree que "casi todo el mundo" engaña algo al pagar sus impuestos y la Administración ya cuenta con ello. Otro dato interesante de dicho estudio es que el 67% de los españoles opina que el fraude ha aumentado en la última década (1998-2008).
Para IHE, a pesar de que los distintos gobiernos subrayan una y otra vez que una de sus líneas de actuación prioritaria es la lucha contra el fraude fiscal, la realidad es muy diferente. Las medidas aprobadas hasta el momento se han demostrado insuficientes para combatir el fraude fiscal con la intensidad necesaria. Por ello, IHE cree que el primer requisito indispensable para combatir de verdad el fraude fiscal es un cambio radical en la actitud del Gobierno y una voluntad decidida de luchar contra el fraude fiscal.
CARACTERÍSTICAS DEL PLAN ESPECIAL DE ACTUACIÓN DE LA DMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
Inspectores de Hacienda del Estado propone un Plan Especial de Actuación para la Agencia tributaria para reducir el porcentaje de fraude fiscal a términos residuales y con un efecto recaudatorio de unos 100.000 millones de euros. Para evaluar el impacto de este plan, que iría de 2010 a 2013 y que tendría un coste de cero euros, el Instituto de Estudios Fiscales debería realizar un estudio en el primer semestre del 2010 sobre el índice de fraude Fiscal en España para realizar otro, una vez finalizado el mismo y determinar así la variación respecto a la situación inicial.
Para conseguir la eficacia deseada es necesario un incremento de los medios humanos y materiales en la lucha contra el fraude y la aprobación de medidas normativas y organizativas necesarias. Para conseguir la eficacia deseada se han de adoptar todas las medidas de forma conjunta.
A continuación se exponen las medidas necesarias para el incremento de recursos humanos como las de carácter organizativo y normativo necesarias para luchar contra el fraude fiscal:
Medida 1. Incremento de los medios humanos en la AEAT.
LA Agencia Tributaria debería incrementar los efectivos necesarios, a través de la oferta de empleo público de los próximos años en 600 Inspectores de Hacienda, 3.000 Técnicos de Hacienda, 1.000 Agentes Tributarios y 1.000 administrativos. Con dichos incrementos se duplicaría la plantilla actual en la lucha contra el fraude.
Dada la lentitud de los procesos de selección y la urgencia de aplicación del Plan Especial propuesto, el incremento de medios humanos a corto plazo sólo puede provenir del aumento de la jornada diaria de trabajo para los funcionarios de la AEAT destinados a la lucha contra el fraude. Esta medida debe ser limitada temporalmente al plazo de ejecución del plan especial propuesto.
Medida 2. Plan de recuperación de la deuda pendiente en las Dependencias de Recaudación.
Según la memoria de la AEAT de 2008, a final de este ejercicio existían 10.242 millones de euros de deuda pendiente de gestión en las Dependencias de Recaudación de la AEAT. El Plan Especial de Actuación de la Administración Tributaria debe implicar el acortamiento de los plazos de recuperación de la deuda, incrementando los recursos humanos y los medios materiales destinados a tal fin, no solamente para reducir el importe anterior, sino para atender las mayores deudas resultantes de las actuaciones del plan especial que se propone.
Medida 3. Plan de recuperación de la deuda pendiente en los Tribunales.
Una medida complementaria del plan especial de la AEAT debe consistir en adoptar medidas concretas para acortar los plazos en la recuperación de la deuda pendiente en los Tribunales Económico Administrativos, tanto la existente actualmente como la relativa a los expedientes que puedan recibir en el futuro.
Para evitar las distorsiones organizativas que existen actualmente, hay que acometer reformas en los Tribunales Económico Administrativos, trasladando a los mismos las categorías profesionales que tienen los Inspectores en la AEAT, y adscribiendo a Inspectores de Hacienda a las vocalías tributarias, de acuerdo con la normativa vigente y que a todas luces, actualmente se incumple.
El importe de la deuda por delito fiscal pendiente de resolver en los tribunales penales supera los 4.500 millones de euros; la deuda pendiente en el Contencioso del Tribunal Supremo es de 6.000 millones de euros y la cifra es de varios miles de millones más en el resto de Tribunales Contenciosos. Por ello, se hace necesario reforzar la plantilla de los servicios jurídicos de la AEAT y del Estado y acometer un plan de recuperación de esa deuda pendiente.
Medida 4. La lucha contra el fraude fiscal como objetivo principal de la Inspección.
El objetivo principal del Plan de Prevención del Fraude ha sido el de fomentar el cumplimiento voluntario que – siendo un objetivo loable – no debe hacer olvidar la necesidad de actuaciones para perseguir el fraude fiscal. Por ejemplo, el Plan de comprobación de los tenedores de billetes de alta denominación (500 euros), a los que se les ha ofrecido la posibilidad de presentar declaraciones complementarias. Con esta actuación, se han quedado sin sancionar las conductas defraudatorias descubiertas con la información obtenida de las entidades financieras.
Además, se ha producido una serie de efectos perniciosos en aquellos contribuyentes sobre los que finalmente ha tenido que actuar la Inspección: la prescripción inevitable de muchos expedientes o la dificultad en obtener las pruebas después de haber sido avisados los contribuyentes.
Para Inspectores de Hacienda del Estado, actuaciones como las anteriormente descritas contrastan con las realizadas ante incumplimientos de los contribuyentes de rentas controladas, a los que no se les avisa ni se les ofrece dicha posibilidad, sino que ante el menor incumplimiento son sancionados.
Medida 5. Cambios en los sistemas de trabajo para potenciar la investigación.
Una de las peticiones de los Inspectores de Hacienda en los últimos años – no atendidas por las autoridades tributarias – ha sido cambiar el sistema de objetivos, basados en lograr un número de actuaciones que fueran siempre superior a la del año anterior.
Los Inspectores de Hacienda consideran contradictorio que una parte importante de la Inspección se dedique a comprobar básicamente lo declarado, mientras que existen fraudes de tipo organizado y delictivo que no se comprueban porque no se destinan a ello los efectivos necesarios.
Las propuestas de Inspectores de Hacienda durante los últimos años han ido encaminadas a la necesidad de cambiar los objetivos de la inspección, para potenciar la investigación en detrimento de las actuaciones de mera comprobación; anular o modificar sustancialmente el baremo que mide las actuaciones de la Inspección y su sistema de productividad, basado en el número de actuaciones; y acometer las reformas organizativas necesarias.
Medida 6. Reorientar los planes de inspección.
Inspectores de Hacienda proponen una reorientación de los planes de Inspección vigentes para poder actuar con la intensidad necesaria y en los sectores donde se estime existen mayores bolsas de fraude. Para Inspectores de Hacienda carece de sentido que el 40% de la plantilla de la Inspección esté actuando en este momento sobre el sector inmobiliario. Además se deberían poner en marcha:
- Plan contra la Economía sumergida
- Plan de facturas falsas del régimen de módulos.
- Plan de testaferros y personas interpuestas.
- Plan de sociedades pantalla e instrumentales.
- Plan de signos externos. Su objetivo es detectar incrementos de patrimonio que no guarden correlación con las rentas declaradas.
Medida 7. Declaración sobre bienes, derechos y deudas, en sustitución del suprimido I. sobre el Patrimonio.
El Impuesto sobre el Patrimonio cumplía una función en la adaptación del sistema fiscal en su totalidad al principio de capacidad económica. Ante el supuesto del no restablecimiento del eliminado Impuesto sobre el Patrimonio, los Inspectores de Hacienda proponen la aprobación de una nueva declaración sobre bienes, derechos y deudas a presentar junto con la del IRPF. Esta declaración no supondría ingresos de cuotas impositivas pero sería muy útil como elemento de control y como instrumento para la lucha contra el fraude y la corrupción.
Medida 8. Atribución legal de la competencia de comprobación de los requisitos fiscales de las SICAVs a la Agencia Tributaria.
La situación de las SICAV constituye la única excepción en la historia de la democracia española en la que Hacienda no ha podido regularizar la situación fiscal de unos contribuyentes que han incumplido de forma reiterada la ley. La situación provoca gran desmoralización en los contribuyentes honestos, al comprobar que "hay diferentes varas de medir", a pesar de que en la Constitución se manifiesta que "todos somos iguales ante la Ley".
Cuando se están subiendo los impuestos a los contribuyentes que sí los pagan, resulta inadmisible la situación de ausencia de control fiscal de las SICAV. En opinión de Inspectores de Hacienda, este es uno de los elementos claves de la falta de conciencia fiscal en España.
Medida 9. Introducción en la Ley General Tributaria de un régimen especial para determinados contribuyentes defraudadores.
La normativa tributaria y sus procedimientos están previstos para las actuaciones de comprobación e investigación relativas a contribuyentes que cumplen con sus obligaciones tributarias formales. Estos procedimientos son utilizados por los defraudadores para entorpecer, dilatar o impedir las actuaciones de la Administración. Este es el caso de los asuntos de delincuencia organizada como, por ejemplo, las tramas de fraude del IVA.
El régimen especial se aplicaría a personas o entidades que estén en situación de ilocalizadas, que no comparecen reiteradamente en la Administración – a pesar de haber sido notificadas al efecto – que participen en una trama organizada de defraudación, o que hayan sido declaradas insolventes como responsables de una deuda tributaria. La inclusión en este régimen especial supondría para dichas personas o entidades que no pudieran efectuar inscripciones en los Registros de la Propiedad y Mercantiles, ni operar en las entidades bancarias.
Medida 10. Reforma del régimen sancionador de la Ley General Tributaria.
El actual régimen sancionador no tiene efectos disuasorios para los grandes defraudadores. Por ello, una de las reformas ha de consistir en que las sanciones calificadas como muy graves han de ser ejecutivas.
Las sanciones son muy disuasorias para el pequeño contribuyente pero lo son muy poco para el gran defraudador, especialmente si éste considera que dentro de unos años será insolvente. Otras reformas que proponen los Inspectores de Hacienda del Estado son las siguientes:
- Incrementar las sanciones en algunos supuestos de resistencia a la Inspección, actualmente con una sanción de 150 euros.
- Aumentar las sanciones consistentes en la no aportación de información o la aportación de información falsa ante un requerimiento efectuado por la Inspección, actualmente con una sanción de 200 euros.
- Tipificar como infracción tributaria el ofrecimiento de productos y servicios sin factura, o sin incluir el IVA
- Tipificar como infracción tributaria la conducta de las personas o instituciones que colaboren habitualmente en la comisión de fraudes.
- Reforzar la figura de la denuncia pública.
Medida 11. Potenciar la colaboración ciudadana en la lucha contra el fraude.
Inspectores de Hacienda propone que se realice una intensa campaña de publicidad institucional para explicar el daño que se produce al conjunto de la sociedad colaborando con el fraude, y la posible responsabilidad en que se incurre en caso de aceptar un producto o servicio sin los impuestos correspondientes.
Debe reforzarse el control efectivo de las obligaciones de facturación, que implique además, sanciones altamente disuasorias en todos los casos en que se compruebe la falta de emisión de una factura o documento sustitutivo. Los clientes que efectúen pagos de bienes o servicios sin exigir el documento preceptivo incurrirán en infracción tributaria, salvo que comuniquen esa circunstancia.
Medida 12. Atribución por ley a la AEAT de la función de investigar el fraude fiscal de carácter organizado y el blanqueo de capitales en funciones de auxilio a la Justicia.
En los fraudes de carácter organizado existe una dificultad importante, y es que, con los procedimientos tributarios no se pueden obtener las pruebas necesarias para presentar las correspondientes denuncias. Por ello, con la medida que se propone, se podría seguir investigando bajo el amparo de los Tribunales.
Para combatir este tipo de fraude son necesarias medidas del tipo de escuchas telefónicas, seguimientos… Para evitar el endurecimiento indebido del control de contribuyentes normales, no delictivos, se debe modificar la normativa que permita tomar estas medidas exclusivamente para este tipo de contribuyentes.
Medida 13. Reforma del Delito Fiscal.
Resulta de la máxima importancia la existencia de un delito fiscal creíble y eficaz que comporte un castigo adecuado para los responsables, beneficiarios y colaboradores de las manifestaciones más graves del fraude fiscal. Al tiempo, se debería garantizar la reparación del daño causado al conjunto de los ciudadanos. El delito fiscal es hoy un adorno casi inoperante en sistema jurídico-tributario español y en su reforma se deberían contemplar las siguientes medidas:
- Incrementar la pena de prisión para los casos más graves de 4 a 6 años
- Aumentar el plazo de prescripción penal para perseguir los delitos fiscales de 5 a 10 años
- Eliminar la excusa absolutoria para el delito fiscal
- Considerar como circunstancia agravante la comisión del fraude fiscal mediante la utilización de países o territorios calificados como paraísos fiscales
- Establecer la pena de inhabilitación especial para actuar como administrador, apoderado, directivo o representante de cualesquiera entidades mercantiles durante el período de 6 meses a seis años
- Tipificar de un nuevo delito consistente en el ofrecimiento al mercado de servicios idóneos para la defraudación tributaria
- Recaudación o aseguramiento inmediato por los órganos de recaudación de la AEAT de las cuotas no ingresadas por los presuntos delincuentes.
Medida 14. Creación de la policía fiscal.
La lucha contra el fraude debe contemplar la creación de una Policía Fiscal dependiente de la Agencia Tributaria en la que se integren unidades especializadas de la Policía Nacional y de la Guardia Civil, junto a las Unidades Operativas de Vigilancia Aduanera. Tales unidades mantendrían su dependencia orgánica respectiva, bajo la dependencia funcional de la Agencia Tributaria. La creación de una Policía Fiscal es un elemento clave en la lucha contra el fraude, sobre todo del fraude organizado, como lo demuestran modelos internacionales de eficacia contrastada, como los de EEUU e Italia.
Medida 15. Aprobación del Estatuto de la AEAT.
Para IHE es imprescindible y prioritaria la aprobación del Estatuto Orgánico de la Agencia Tributaria, pendiente desde la creación de la AEAT, que regule un marco jurídico para garantizar la máxima independencia a la hora de aplicar el sistema tributario. Esta independencia solo se logrará si el Director General de la Agencia fuera designado por el Parlamento y por un periodo determinado de tiempo, y que el Presidente de la AEAT solo ejerciera funciones de representación.
Medida 16. Medidas contra la utilización de los paraísos fiscales.
Los paraísos fiscales estaban en el punto de mira de EEUU a partir de los atentados del 11 de septiembre porque fueron utilizados por los terroristas. Con los efectos perniciosos de la crisis financiera internacional han vuelto a ser tema principal en las diferentes cumbres del G-20.
Para combatir la utilización de los paraísos fiscales, la Organización de Inspectores de Hacienda propone:
- Establecer un gravamen especial del 24% sobre movimientos de fondos con paraísos fiscales. Se debería cambiar la normativa del IRPF y del Impuesto sobre Sociedades para gravar todo movimiento de fondos que tenga como origen o destino un territorio calificado como paraíso fiscal, que deberá tributar en España al tipo del 24%.
- No reconocer personalidad jurídica a las sociedades constituidas en paraísos fiscales para intervenir en el tráfico mercantil español.
- Prohibir que las entidades bancarias españolas tengan filiales o sucursales en dichos territorios.
- Establecer penas agravadas en los delitos fiscales cuando el fraude fiscal se comete a través de la utilización de paraísos fiscales.
- Realizar un plan especial de comprobación de artistas y deportistas para verificar su residencia real en paraísos fiscales.
CONCLUSIONES
El debate político sobre las medidas para paliar el alarmante déficit público se ha centrado sobre todo en la reducción del gasto público o el aumento de los impuestos. Ante esta situación de "alarma fiscal" el Gobierno ha optado por llevar a cabo subidas de las tasas impositivas. Sin embargo, los Inspectores de Hacienda creen que existe una tercera medida más importante: la lucha decidida contra el fraude del fiscal.
Antes de subir los impuestos a los contribuyentes de rentas controladas y a las pequeñas y medianas empresas, el Gobierno debería aprobar un Plan Especial de Actuación de la Administración Tributaria con medidas encaminadas a que paguen los impuestos aquellos que mayor capacidad tienen para eludirlos y que no los han pagado nunca.
Este Plan debe suponer un incremento sustancial de los recursos humanos para que en las actuaciones inspectoras prime las labores de investigación. Pero este incremento de recursos humanos ha de complementarse necesariamente con la aprobación de las medidas normativas (reforma del delito fiscal, atribución legal de la competencia sobre las SICAV, reforma del régimen sancionador de la LGT…) y organizativas (planes de inspección orientados a aquellos segmentos donde existe mayor fraude y economía sumergida…).
Para la Organización Profesional e Inspectores de Hacienda del Estado (IHE) es necesaria la aprobación del Plan Especial de Actuación de la Administración Tributaria para combatir de forma eficaz el enorme fraude fiscal en España. Pero el primer requisito indispensable para combatirlo, de verdad, es un cambio radical en la actitud del Gobierno y que exista una clara voluntad política para hacerlo.
Se dé o no este cambio de actitud necesario, la Organización Profesional de Inspectores de Hacienda del Estado (IHE) seguirá aportando ideas y soluciones constructivas para que la el fraude fiscal deje de ser una rémora para la recuperación económica de España.
José María Peláez Martos
ORGANIZACIÓN PROFESIONAL DE INSPECTORES DE HACIENDA DEL ESTADO
Valladolid, octubre 2009