El autor sostiene que la extensión del derecho de sufragio a los extranjeros en las elecciones locales en España conlleva una reforma constitucional que a su vez implica un Pacto de Estado sobre inmigración, una compleja concertación de la política común europea en materia inmigratoria y una difícil reformulación de la noción de ciudadanía europea basada no sólo en la nacionalidad sino asimismo en la residencia en los países miembros de la Unión.
Como es conocido, la pasada VIII Legislatura (2004-2008) concluyó sin que se llevaran a efecto las cuatro reformas de la Constitución española que el presidente Rodríguez Zapatero se había comprometido a emprender (la ya «clásica» reforma del Senado, la introducción en el texto constitucional de la denominación oficial de las Comunidades Autónomas, la mención expresa a la Unión Europea y la supresión de la desigualdad de trato de la mujer con respecto al hombre en la sucesión a la Corona).
Ciertamente, el escenario de tensión y confrontación entre los dos grandes partidos políticos estatales (PSOE y PP) hizo inviable activar el procedimiento de reforma, razón por la cual no es sorprendente que entre las promesas de la campaña para las elecciones generales del pasado mes de marzo no figurara referencia alguna a la posibilidad de reformar nuestra Carta Magna.
Ahora bien, la reforma constitucional no tiene por qué seguir siendo un tabú en España, siempre que las propuestas de cambio de la Norma Suprema respondan a grandes pactos de Estado que reflejen un consenso similar al que condujo a la aprobación de la Carta constitucional en 1978. Así, de momento no parece formar parte de las prioridades de la agenda política del Gobierno o de la Oposición retomar las cuatro reformas constitucionales, por más que el reelegido Presidente del Senado (señor Rojo) insistiera -aunque pueda parecer una ironía- en que uno de sus cometidos primordiales en la actual IX Legislatura iba a consistir en relanzar la reforma de la Cámara Alta. Tampoco se perfilan fáciles en el comienzo de la presente Legislatura los imperiosos "Pactos de Estado" en materia de justicia o de terrorismo.
Sin embargo, en unas recientes declaraciones en prensa del actual ministro de Trabajo (señor Corbacho), éste ha reavivado el debate sobre la reforma constitucional al evocar la posibilidad de reconocer el derecho de sufragio (activo y pasivo) en elecciones municipales a todos los extranjeros que se encuentren en España cuando acrediten una serie de requisitos, entre ellos una permanencia más o menos prolongada. Y semejante posibilidad supone hacer realidad otro de los Pactos de Estado pendientes, concretamente en materia de inmigración.
En efecto, como se recordará, la única reforma de la Constitución española de 1978 se produjo en 1992, y consistió en la sencilla adición de dos palabras ("y pasivo") a la redacción del artículo 13.2, con objeto de reconocer en España a los extranjeros el derecho de sufragio pasivo (además del activo -el único explícitamente consagrado por los constituyentes españoles en la citada disposición-). Ello respondió a la necesidad de suscribir el Tratado de Maastricht de 1992 y profundizar en la noción de "ciudadanía europea", para que los nacionales de los Estados de la Unión, entre otros derechos y libertades, disfrutaran de la posibilidad de votar y ser votados en elecciones locales con independencia del país miembro en el que residieran. Aunque en teoría la reforma de 1992 da entrada al acuerdo internacional recíproco con otros países, lo cierto es que se estaba pensando básicamente en la Unión Europea y, de hecho, la reiterada posibilidad sólo se reconoce en la actualidad entre los veintisiete países de la Unión y también con Noruega, sin que de momento tengan vigencia acuerdos similares suscritos por España con algunos países de Latinoamérica como Argentina, Chile o Uruguay.
Pues bien, si la reforma constitucional de 1992 giró en torno a la "nacionalidad" de los ciudadanos de los países miembros de la Unión Europea, las mencionadas declaraciones del Ministro de Trabajo ponen de manifiesto que la modificación del artículo 13.2 podía haber tenido mayor amplitud de miras. ¿En qué sentido? En mi opinión, a través de la supresión de la condición de reciprocidad como conditio sine qua non para reconocer a los extranjeros el derecho de sufragio activo, y el pasivo, en las elecciones locales. Cabalmente, repárese en que el artículo 13.2 de la Constitución española no se refiere aisladamente a los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea, sino a los extranjeros en general.
Así las cosas, España prácticamente constituye una excepción en la Unión Europea, junto a Portugal, al elevar a rango constitucional la regla de la reciprocidad en este ámbito, lo que contrasta con otros países que, sin contar con dicha exigencia, han extendido a todos los extranjeros residentes la titularidad del derecho de sufragio activo (y en algunos casos, también pasivo), en las elecciones locales: un ejemplo reciente lo ofrece Bélgica, que a través de una Ley aprobada el 20 de febrero de 2004 otorgó el derecho de voto municipal a los ciudadanos no europeos, exigiendo como requisitos básicos para el ejercicio de tal derecho una residencia ininterrumpida en Bélgica de cinco años anteriores a una solicitud por escrito para poder votar, solicitud en la que debe constar su nacionalidad, la dirección de su residencia principal y "una declaración en la que el autor de la solicitud se comprometa a respetar la Constitución, las leyes del pueblo belga y el Convenio para la salvaguardia de los derechos humanos y las libertades fundamentales".
Esa Ley belga se hace eco de la Convención del Consejo de Europa relativa a la participación de los extranjeros en la vida pública a nivel local de 5 de febrero de 1992, cuya eventual ratificación por parte de España obligaría en la praxis a efectuar un nuevo ajuste del artículo 13.2 de la Constitución para suprimir la condición de reciprocidad. En síntesis, lo expuesto sugiere una serie de reflexiones:
- La extensión del derecho de sufragio en el ámbito municipal a los extranjeros en España comporta una nueva reforma constitucional (del artículo 13.2) que, a su vez, implica y debe ser reflejo de un Pacto de Estado sobre inmigración.
- Las modalidades jurídicas de articulación de esa reforma y de ese pacto no deben acarrear tensión política, pues bastaría con incorporar instrumentos europeos que han diseñado esa participación política de los extranjeros en la vida local (la citada Convención del Consejo de Europa de 1992).
- La asunción de esos compromisos europeos revela la necesidad de enfocar la reforma constitucional y el Pacto de Estado sobre inmigración como parte de una política común europea sobre la materia, para evitar medidas unilaterales de integración social (con potenciales "efectos llamada") que sean criticadas por los demás socios europeos o no propiciar asimetrías en el terreno de la participación política de los extranjeros de terceros países en el espacio común europeo.
- Lo precedente, en realidad, apunta a una reformulación de la noción de ciudadanía europea que no se reconduzca sólo a la nacionalidad de un país miembro de la Unión, sino abierta igualmente a la condición de residencia en el territorio europeo.
- Pese a todo, en fin, ese consenso europeo en materia inmigratoria se vislumbra difícil, como lo demuestra la difícil negociación del proyecto de Directiva sobre el retorno de inmigrantes en el contexto de unas legislaciones nacionales dispares.
