Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 16 diciembre 2009

En la Villa de Madrid, a dieciséis de Diciembre de dos mil nueve

La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, ha visto el recurso de casación en interés deLey número 43 de 2008 , interpuesto por el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria en la representación que legalmente ostenta, contrala Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 3 de Santander, de fecha doce de junio de dos mil ocho, en el recurso contencioso administrativo número 50 de 2008.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO El Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 3 de Santander, dictóSentencia, el doce de junio de dos mil ocho, en el Recurso número 50 de 2008, en cuya parte dispositiva se establecía: "Se estima el presente recurso contencioso administrativo formulado por La Isla S.C., representada por la procuradora de los tribunales Sra. Escudero Alonso, asistida por el Letrado Sr. Arriola Garrote, contra la Consejería de Desarrollo Rural, Ganadería, Agricultura y Pesca del Gobierno de Cantabria, representada y asistida por la Sra. Letrada de los Servicios Jurídicos, por no ajustarse a derecho al objeto del mismo, anulándose la Resolución recurrida y sin hacerse un especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas".

SEGUNDO En escrito de veintitrés de octubre de dos mil ocho, la Letrada de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria en la representación que legalmente ostenta, interpuso Recurso de Casación en interés deLey, interesando la revocación de la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 3 de Santander, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por diligencia de ordenación de cuatro de marzo de dos mil nueve, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

TERCERO En escrito de veinticuatro de abril de dos mil nueve, la Procuradora Doña María Eugenia de Francisco Ferreras, en nombre y representación de La Isla, Sociedad Civil, manifiesta que se inadmita el recurso de la Administración de Cantabria no por reunir los requisitos necesarios para la casación en interés de Ley, y subsidiariamente se desestime dicho recurso, declarando no haber lugar a fijar la doctrina legal propuesta por la Administración de Cantabria.

CUARTO Con fecha veintiséis de mayo de dos mil nueve, el Ministerio Fiscal emite informe en el que propugna la desestimación del recurso interpuesto, quedando los autos conclusos y pendientes de señalamiento para cuando por turno corresponda.

QUINTO Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día dos de diciembre de dos mil nueve, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO El Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cantabria recurre en este recurso de casación en interés de ley laSentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 3 de Santander de doce de junio de dos mil ocho , dictada en el Procedimiento Abreviado 50/2.008, deducido por "La Isla Sociedad Civil" contra "la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de alzada interpuesto frente a la Resolución de la Consejería Desarrollo rural, de Ganadería, Agricultura y Pesca, de 21 de junio de 2007, la cual impuso a La Isla S.C. una sanción económica de 3.001 euros como responsable de la infracción grave prevista en elart. 84.17 de la Ley de Sanidad Animal 8/2003 de 24 de abril(RCL 20031107), como consecuencia de la remisión para su posterior análisis, de muestras de sangre de 153 reses de su explotación a un laboratorio no autorizado por la Comunidad Autónoma de Cantabria para el análisis de la tuberculosis bovina, impugnándose asimismo, la Resolución posterior expresa del Consejo de Gobierno de Cantabria, dictada con fecha 31 de enero de 2008.

SEGUNDO La Sentencia en el fundamento II recoge los argumentos de la recurrente que se "basa en la infracción del principio de tipicidad, al considerar que la norma supuestamente vulnerada, que penaliza la omisión de análisis, pruebas y test de detección de las enfermedades a los que deben someterse los animales que no se destinen a consumo humano, así como su no realización en los laboratorios designados por el órgano competente de la comunidad autónoma, no encaja con la conducta denunciada, (la cual voluntariamente se comunicó a la Administración Sanitaria con fecha 24 de julio de 2006, a fin de que informara sobre los mecanismos para salvaguardar el menoscabo económico y la salud del personal causados por las medidas de inmovilización de la ganadería), ya que entiende, que si el bien jurídico protegido por la norma es la obligatoriedad de realizar determinados análisis y si la conducta sancionada es la no realización de los análisis, tal conducta no se ha producido, pues los análisis se efectuaron todas las veces requeridas por la Administración".

La citada Sentencia en el fundamento tercero tras hacer una referencia a la Jurisprudencia del Tribunal Supremo en materia de sanciones administrativas se refiere "al principio de tipicidad de una conducta infractora, garantizado en elart. 25.1 CE(RCL 19782836), se requiere para su aplicación, la coincidencia del supuesto de hecho con la norma tipificante, siendo condición esencial determinante la adecuación clara de la acción u omisión con tal norma, que veda toda interpretación analógica o extensiva, por suponer la necesidad de la pretederminación normativa de las conductas infractoras como consecuencia de razones de seguridad jurídica ineludible a las que se refiere elart. 9.3 CE ".

Y en el cuarto de sus fundamentos después de transcribir el precepto aplicado por la Administración para sancionar, expresa que "en relación con la conducta sancionada, en la Resolución recurrida de fecha 21 de junio de 2007 se reconoce, que la prueba de la imputación la aporta el propio titular de la ganadería a la que se abre el expediente con la presentación del citado informe, aunque se razona, que ello no lo exime de responsabilidad respecto de la información vertida en el mismo, relatando como envió muestras sanguíneas de reses de la explotación La Isla S.C. al departamento de Histología y Anatomía Patológica para la determinación de la enfermedad".

Y por último concluye la Sentencia estimando el recurso razonando para ello que "valorados los anteriores datos, la pretensión deberá estimarse, pues si claramente la norma tipificante lo que sanciona es una conducta de omisión de los controles analíticos y serológicos o su incumplimiento fuera de plazo, y si tales controles se efectuaron por La Isla S.C., extender las consecuencias de tal norma, al control analítico, adicional y garantista efectuado por la recurrente en unos laboratorios de prestigio, vulnera la doctrina jurisprudencial antes señalada, máxime aún, cuando ningún sentido tiene que la recurrente se autoincumple de forma voluntaria por realizar unos análisis complementarios".

TERCERO El Gobierno de Cantabria considera que la Sentencia es errónea por cuanto que no considera conducta típica y subsumible en elart. 84.17 de la Ley 8/2.003 de Sanidad Animal la realización de análisis de enfermedades animales sujetas a control en laboratorios no oficiales.

Como consecuencia de lo anterior vulnera elart. 31.1 de la Ley citada que dispone que "sólo podrán realizar diagnósticos o análisis de enfermedades animales sujetas a programas nacionales de prevención… los laboratorios nacionales de referencia, los laboratorios de carácter público de las Comunidades Autónomas … y los laboratorios oficiales de la Administración General del Estado" así como elReal Decreto 2.166(sic)/1.996 de 20 de diciembre(RCL 19963107 y RCL 1997, 979)que se manifiesta en igual sentido.

El artículo mencionado tipifica como conducta sancionable la no realización de análisis en los laboratorios designados por el órgano competente de la Comunidad Autónoma.

Además considera que la Sentencia es gravemente dañosa para el interés general y ello por las razones que ofrece "-Por cuanto que permite que laboratorios no oficiales puedan realizar análisis de detección de enfermedades incluidas en el programa nacional de erradicación de enfermedades animales, supone en la práctica hacer perder a la Administración sus facultades de diagnóstico, seguimiento y control de dichas enfermedades, con los riesgos que ello implica para la salud pública.

– Por que además, el diagnóstico "extraoficial" de enfermedades sujetas a control en laboratorios no autorizados, puede interferir en el desarrollo de los programas de erradicación de enfermedades, y contribuir a su fracaso, al escapar posibles animales diagnosticados positivos del control de la Administración.

– De otro lado, por el riesgo que esta conducta puede implicar para la salud pública en la medida en que al escapar el control de la Administración, los animales diagnosticados positivos en laboratorios no autorizados, pueden ser objeto de comercialización, con los efectos que ello puede producir en otras explotaciones (contagios) o en la salud de los consumidores.

-Finalmente, entendemos que es gravemente dañosa para el interés general por cuanto que causa una enorme inseguridad jurídica".

Y pretende que se fije como doctrina legal la siguiente "que elartículo 84.17 de la Ley 8/2003, de Sanidad Animal tipifica como infracción grave en materia de sanidad animal, entre otras conductas, la realización de controles serológicos de enfermedades incluidas en el Programa Nacional de Erradicación en laboratorios no autorizados por las Comunidades Autónomas, ya sean dichos análisis para la detección de la enfermedad o para su confirmación".

CUARTO El Ministerio Fiscal se opone al recurso en primer término porque la Administración recurrente sostiene que la Sentencia es gravemente dañosa para el interés general "por cuanto que causa una enorme inseguridad jurídica, sin desarrollar con argumentos dicha conclusión y sin referirse a otros supuestos que hayan ocurrido como consecuencia de esa interpretación y por ello considera que se debe rechazar el recurso".

Y además tampoco considera errónea la Sentencia porque la conducta de la sancionada revela ausencia de culpabilidad que es lo que llevó al Juzgado a estimar el recurso. Y ello porque afirma "que la juzgadora no se ha limitado a integrar de modo automático la conducta de la recurrente en el tipo sancionador delartículo 84.17 de la Ley 8/2003 , para deducir de ello la oportuna responsabilidad, sino que, para apreciar si aquélla estaba incursa o no en la infracción grave que le era imputada y era merecedora de una sanción como la impuesta, ha valorado otras circunstancias singulares y peculiares del caso de autos, tales como la puesta voluntaria en conocimiento de las autoridades sanitarias de lo que había hecho y, además, los análisis realizados a su instancia por un centro de indudable prestigio como el Departamento de Histología y Anatomía Patológica de la Facultad de Veterinaria de León, que, aún no estando reconocido como centro autorizado pro el Gobierno de Cantabria, la propia Administración de esa comunidad ha tenido en cuenta los resultados de sus análisis a los efectos de valoración de la enfermedad que se estaba combatiendo en aquel momento, por lo que aquélla ha llegado a la conclusión de que concurría una causa de exclusión de la culpabilidad y ha procedido a la anulación de la sanción impuesta".

La Sociedad Civil recurrida también pretende la inadmisión o la desestimación del recurso porque la Sentencia recurrida ni es gravemente dañosa para el interés general ni errónea y no procede fijar la doctrina legal que propugna la recurrente.

QUINTO Con carácter general conviene reproducir ahora la doctrina reiterada de esta Sala y Sección,Sentencia de 25 de marzo de 2.009(RJ 20093706), recurso 7/2.008 , en la que recogíamos una jurisprudencia firmemente consolidada, acerca de la naturaleza y requisitos de este excepcional recurso extraordinario de casación en interés de Ley. Nos referíamos en aquel supuesto a laSentencia de veinte de diciembre de dos mil dos(RJ 2003713)en la que expusimos lo que sigue: "Esta Sala tiene reiteradamente declarado(Sentencias de 22 de enero(RJ 1997578), 12 de febrero(RJ 19972373), 10(RJ 1998490), 12(RJ 19982264)y 27 de diciembre de 1997 , entre otras), en relación con la normativa del recurso de casación en interés de la Ley de la anterior Ley de la Jurisdicción(RCL 19561890), aplicable también a lo dispuesto en relación con dicho recurso en la vigente Ley de la Jurisdicción, que el expresado recurso está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal o jurisprudencia -de ahí que no pueda afectar a la situación particular derivada de la sentencia recurrida- cuando quien está legitimado para su interposición estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada. Se trata, por consiguiente, de un remedio excepcional y subsidiario, esto es, solo factible cuando la sentencia impugnada tenga carácter de firme por no caber contra ella recurso de casación tanto en su modalidad ordinaria como en la de para unificación de doctrina, en el que no cabe otra cosa distinta que establecer la doctrina de esta Sala respecto al concreto pronunciamiento de la Sala de instancia.

Por consiguiente, además de los requisitos formales y procesales exigidos, el recurso de casación en interés de la Ley requiere ineludiblemente que la doctrina sentada por la sentencia de instancia sea gravemente dañosa para el interés general, en cuanto interpreta o aplica incorrectamente la normativa legal de carácter estatal, así como que se proponga con la necesaria claridad y exactitud la doctrina legal que se postule. Ha de excluirse, por fin, la idea de que la finalidad legítima de este remedio procesal sea la de combatir la posible errónea interpretación de un precepto legal por parte de los órganos judiciales inferiores, en tanto que no concurran las circunstancias antes expresadas.

Una nutrida jurisprudencia de esta misma Sala ha venido exigiendo con el debido rigor el cumplimiento de semejantes requisitos, entendiendo que la finalidad del recurso ahora considerado no es otra que la de evitar la perpetuación de criterios interpretativos erróneos cuando resulten gravemente dañosos para los intereses generales, sin perjuicio de la inalterabilidad del fallo recurrido, siendo también exigencia del mismo que se concrete la doctrina legal que se interesa, que obviamente ha de estar en íntima conexión con el objeto de la litis, antecedente del recurso de casación en interés de Ley(sentencias de 20 de marzo de 1998(RJ 19983021), 30 de enero(RJ 19993021)y 10 de junio de 1999(RJ 19995781)). Por ello ha de descartarse toda pretensión que propugne el obtener la declaración de una doctrina legal cuya procedencia hubiese sido anteriormente rechazada -o que, por el contrario, ya estuviese fijada por esteTribunal Supremo-, o bien que resulte inútil por su obviedad de forzoso asentimiento (Sentencias de 19 de diciembre de 1998(RJ 199810431)y 19 de junio de 1999(RJ 19995761)) o cuando se aprecie una evidente desconexión con lo afirmado en la resolución impugnada. Y ha de evitarse, en fin, que la irrecurribilidad de los pronunciamientos judiciales, en los casos en que así viene establecido, pretenda soslayarse a través de la interposición de un recurso como el presente concebido únicamente en interés de la Ley, y a través del cual se trate, en realidad, de obtener un nuevo examen del problema ya resuelto definitivamente en vía judicial, convirtiendo alTribunal Supremo en órgano consultivo de las entidades legitimadas para interponerlo (Sentencias de 6 de abril(RJ 19984228)y 11 de junio(RJ 19984780)y 16 de diciembre de 1998(RJ 1999763)), procurándose así un medio de asegurar el reconocimiento futuro de la postura procesal de las mismas, sin sujetarse al estricto cumplimiento de los requisitos exigidos para que prospere un recurso de esta naturaleza".

SEXTO Partiendo de lo expuesto es claro que el recurso no puede prosperar. En primer término la Sentencia interpreta una norma del Estado de forma que en manera alguna se puede calificar de errónea. El artículo 84.17 de la Ley 8/2.003 dispone que "son infracciones graves: "La omisión de los análisis, pruebas y test de detección de las enfermedades a que deben someterse los animales que no se destinen a consumo humano, así como su no realización en los laboratorios designados por el órgano competente de la comunidad autónoma, o la omisión de los controles serológicos establecidos por la normativa de aplicación en cada caso, o su realización incumpliendo los plazos, requisitos y obligaciones impuestos por la normativa vigente". Ese precepto fue el que la Administración cántabra utilizó para imponer la sanción que constituyó el objeto del recurso en la instancia y lo relacionó con elart. 31.1 de la misma Ley que refiriéndose a los análisis a realizar dispuso que: "1. Sólo podrán realizar diagnósticos o análisis de enfermedades animales sujetas a programas nacionales de prevención, control, lucha y erradicación, o de cualquier proceso patológico de los animales de presentación colectiva o gran difusión, los laboratorios nacionales de referencia, los laboratorios de carácter públicos de las comunidades autónomas, o expresamente reconocidos o designados al efecto por éstas, y los laboratorios oficiales de la Administración General del Estado. Únicamente dichos laboratorios podrán poseer, tener bajo su control o utilizar productos de diagnóstico de las citadas enfermedades".

La Sentencia de instancia teniendo en cuenta lo anterior, y atendida la conducta de la Sociedad recurrente que había consistido en realizar otros análisis que mostró voluntariamente a la Administración para intentar obtener una decisión que no se producía y que perjudicaba gravemente sus intereses, anuló la sanción porque consideró que ese modo de proceder de la recurrente no era susceptible de punición porque no encajaba en la conducta típica establecida en la Ley, ya que en ningún momento la recurrente había eludido sus obligaciones con la Administración en relación con su explotación, y se había limitado a solicitar la realización de otros análisis complementarios que luego entregó de modo espontáneo y para el fin ya puesto de manifiesto.

En consecuencia esa conducta no era típica, y por tanto no podía ser sancionada de modo que cuando el Juzgado lo consideró así, la Sentencia no era errónea sino adecuada a Derecho.

Y tampoco la Sentencia es gravemente dañosa para el interés general. Porque en modo alguno se acredita que pueda producir una enorme inseguridad jurídica puesto se circunscribe al supuesto concreto que decidió, y nada se afirma en relación con que se hayan producido otros supuestos semejantes o que en el futuro ello pueda suceder, y porque ninguna de las restantes razones a las que se refiere la Comunidad Autónoma en su escrito de recurso ( que el diagnóstico "extraoficial" de enfermedades sujetas a control en laboratorios no autorizados, pueda interferir en el desarrollo de los programas de erradicación de enfermedades, y contribuir a su fracaso, riesgo que esta conducta puede implicar para la salud pública en la medida en que al escapar el control de la Administración, los animales diagnosticados positivos en laboratorios no autorizados, pueden ser objeto de comercialización, con los efectos que ello puede producir en otras explotaciones (contagios) o en la salud de los consumidores) están justificados y menos por lo que la Sentencia resolvió que era un hecho concreto en el que a la Administración se le ponía en su conocimiento la existencia de unos análisis además de los que ella había efectuado por si a la vista de los mismos y de sus resultados creía que era posible alzar la orden de inmovilización que pesaba sobre la explotación del recurrente.

Por todo ello el recurso debe rechazarse sin que proceda fijar la doctrina legal interesada, por las razones ofrecidas tanto por el Ministerio Fiscal como por la Sociedad recurrida.

SÉPTIMO Al desestimarse el recurso procede hacer expresa condena en costas a la Administración recurrente de conformidad con lo dispuesto en elart. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , sin bien la Sala de acuerdo con la facultad que le otorga el número 3 del artículo citado señala como cifra máxima que en concepto de honorarios de abogado podrá hacerse constar en la tasación de costas la suma de tres mil euros. (3.000 €).

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación en interés deLeynúmero 43/2.008 , interpuesto por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Cantabria, frente a laSentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 3 de Santander de doce de junio de dos mil ocho , dictada en el Procedimiento Abreviado 50/2.008, deducido por "La Isla Sociedad Civil" contra "la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de alzada interpuesto frente a la Resolución de la Consejería de Ganadería, Agricultura y Pesca, de 21 de junio de 2007, la cual impuso a La Isla S.C. una sanción económica de 3.001 euros como responsable de la infracción grave prevista en elart. 84.17 de la Ley de Sanidad Animal 8/2003 de 24 de abril , como consecuencia de la remisión para su posterior análisis, de muestras de sangre de 153 reses de su explotación a un laboratorio no autorizado por la Comunidad Autónoma de Cantabria para el análisis de la tuberculosis bovina, impugnándose asimismo, la Resolución posterior expresa del Consejo de Gobierno de Cantabria, dictada con fecha 31 de enero de 2008, y declaramos que la misma no es gravemente dañosa para el interés general ni errónea, y en consecuencia no procede fijar la doctrina legal pretendida, y todo ello con expresa condena en costas a la Administración con el límite señalado en el fundamento de Derecho séptimo de esta Sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.